II SA/Bk 148/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2008r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2007r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. K., uchyliło na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 144, art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 §1 i 3 i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007, Nr 19, poz. 115 ze zm.), postanowienie Burmistrza G. z dnia [...] listopada 2007r. znak: [...] i umorzyło postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania w przedmiocie zajęcia bez zezwolenia przez J. K. pasa drogowego ulicy P. w G. Burmistrz G. w dniu [...] stycznia 2008r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności na postawie art. 156 §1 pkt 5 k.p.a., ewentualnie o jego uchylenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, wskazując, iż została ona złożona przez organ nie mający uprawnień do wniesienia skargi. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż w wydanym przez niego rozstrzygnięciu udowodniono brak merytorycznych podstaw do zawieszenia postępowania przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości. Postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. Zgodnie z art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej cytowanej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Regulację cytowanego przepisu należy rozpatrywać w związku z art. 28 i 29 k.p.a., które definiują pojęcie strony. Z przepisów art. 28 i 29 k.p.a. wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. W przedmiotowej sprawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniósł Burmistrz G. - organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji. Działał on zatem jako organ administracji publicznej, co wyłącza go z kręgu podmiotów upoważnionych do zaskarżania do sądu administracyjnego aktów lub czynności wydanych w toku instancyjnym przez organ odwoławczy. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie może być równocześnie stroną tego postępowania. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa. Może być ona, jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronie. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak również sądowoadministracyjnego. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interesu osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest, bowiem stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Przyjąć zatem należy, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2005r. II SA/Bk 915/05, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r. OSK 1017/04 LEX nr 171164, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r. I OSK 521/05 LEX nr 189858, postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006r. I OSK 386/05 LEX nr 194022, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006r. I OSK 460/05 LEX nr 193976). W świetle przytoczonego orzecznictwa, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, uznać należy, iż Burmistrz G., jako organ wydający postanowienie w I instancji, nie był uprawniony do wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego wydane w niniejszym postępowaniu. Jego rola w tym postępowaniu skończyła się, bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (w niniejszej sprawie postanowienia) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Ponadto nie jest dopuszczalne, aby burmistrz występował raz w roli organu wydającego decyzję (postanowienie), a innym razem jako strona postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe okoliczności, skargę Burmistrza G., który w niniejszej sprawie występował jako organ pierwszej instancji, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz §3 p.p.s.a.