II SA/Bk 153/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2022 r. skargi T. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania Europejskiej karty broni palnej p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu T. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. , Wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r. T. K. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. (dalej: "Komendant") o wydanie Europejskiej karty broni na rewolwer czarnoprochowy C. kapiszonowy kal. 44, model: [...], nr [...]. Wnioskodawca załączył do wniosku fakturę VAT z dnia [...] października 2021 r. potwierdzającą zakup przez niego przedmiotowej broni oraz potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej w kwocie 105 zł za wydanie Europejskiej karty broni palnej. Z uwagi na powyższe, w dniu [...] listopada 2021 r. sporządzono notatkę służbową w związku z weryfikacją osoby wnioskodawcy w dostępnych ewidencjach, rejestrach i kartotekach policyjnych, zaś w dniu [...] grudnia 2021 r. sporządzono notatkę służbową na okoliczność przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. W dniu [...] stycznia 2022 r. (pismo nr [...]) Komendant odmówił wykonania wnioskowanej czynności materialno–technicznej, określonej w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. 2020 r. poz. 955). Organ wskazał, że w ramach przeprowadzonych czynności ustalono, że w latach 2005-2014 prowadzono wobec wnioskodawcy dziewięć postępowań przygotowawczych, w których przedstawiono mu zarzuty m.in. z: art. 158 § 1 k.k. (bójka lub pobicie), art. 258 § 1 k.k. (udział w zorganizowanej grupie przestępczej), art. 278 § 1 k.k. (kradzież), art. 280 § 1 k.k. (rozbój), art. 157 § 1 k.k. (średni uszczerbek na zdrowiu), art. 288 § 1 k.k. (zniszczenie mienia ruchomego), art. 159 k.k. (użycie w bójce i pobiciu niebezpiecznego narzędzia) oraz z art. 284 § 1 k.k. (przywłaszczenie). Ustalono ponadto, że w związku z powyższymi okolicznościami wnioskodawca był dwukrotnie zatrzymywany przez Policję. Organ powołał się również na opinię Komendanta Komisariatu Policji w B., z której wynika, że posiadanie przez wnioskodawcę Europejskiej kart broni palnej może stanowić zagrożenie dla niego, a także dla jego otoczenia oraz porządku lub bezpieczeństwa publicznego. Ponadto organ wyjaśnił, że jakkolwiek broń rozdzielnego ładowania, posiadana przez wnioskodawcę, jest bronią, na którą nie jest wymagane pozwolenie, to nie można tracić z pola widzenia, że broń ta może stać się niebezpiecznym narzędziem, gdy w wyniku zastosowania, m.in. prochu czarnego, uzyska pełną funkcjonalność umożliwiającą oddawanie z niej strzałów. Komendant wskazał, że osoba dysponująca Europejską kartą broni palnej, w oparciu o ustawę z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. 2019, poz. 1545 ze zm.), może dokonać zakupu prochu czarnego, dlatego też, w ocenie organu, winna charakteryzować się nieskazitelną postawą i w sposób niebudzący wątpliwości dawać rękojmię korzystania z przyznanego uprawnienia. Organ zaakcentował, że wolą ustawodawcy nie było stworzenie możliwości używania broni palnej (mimo, że jej posiadanie nie wymaga pozwolenia) bez jakiejkolwiek kontroli ze strony Państwa. Wobec organ przyjął, że przesłanki zagrożenia dla porządku lub bezpieczeństwa publicznego, o których mowa wart. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, należy odnosić także do osób, które dysponują bronią nie wymagającą pozwolenia i które ubiegają się o wydanie dokumentu umożliwiającego nabywanie prochu, dzięki czemu broń czarnoprochowa będzie mogła stać się niebezpiecznym narzędziem, zdolnym do rażenia celów na odległość. Końcowo organ uznał, że broń ma niewątpliwy ścisły związek ze sferą ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a wnioskodawca nie daje gwarancji, że swoim postępowaniem nie stworzy dla tych dóbr zagrożenia. Skargę na ww. decyzję wniósł do sądu administracyjnego T. K., zarzucając organowi naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji oraz przepisów postępowania: art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.; wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Komendanta, że treść art. 10a ustawy o broni i amunicji uzależnia wydanie wnioskowanej Europejskiej karty broni palnej od spełnienia innych przesłanek niż posiadanie broni palnej i złożenie stosownego wniosku, a także nie zgodził się z dokonaną oceną jego postawy, podkreślając, że nie figuruje on w Krajowym Rejestrze Karnym, której to okoliczności organ nie zweryfikował. Wskazał, że organ przeprowadził względem niego procedurę przewidzianą co najmniej dla osób ubiegających się o wydanie pozwolenia na broń, które względem objętej wnioskiem sztuki broni, nie jest wymagane wedle art. 11 pkt 10 ustawy o broni i amunicji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Podkreślić bowiem należy, że dla formalnej skuteczności wniesienia skargi do sądu administracyjnego konieczne jest wykazanie przez stronę, że w postępowaniu administracyjnym wyczerpane zostały środki zaskarżenia służące jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a). Z powyższego wyprowadzić należy zasadę pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego, zgodnie z którą skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych. Z treści złożonej skargi wynika, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja organu I instancji, tj. decyzja z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. odmawiająca wykonania wnioskowanej czynności materialno – technicznej, określonej w art. 10a ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Zgodnie z art. 12 ust 2 ustawy o broni i amunicji, na wniosek osoby posiadającej pozwolenie na broń wydaje się zaświadczenie uprawniające do nabycia rodzaju i liczby egzemplarzy broni zgodnie z pozwoleniem i amunicji do tej broni. Stosownie zaś do art. 11 ust. 10 cytowanej ustawy, pozwolenia na broń nie wymaga się w przypadku posiadania broni palnej rozdzielnego ładowania, wytworzonej przed rokiem 1885 oraz replik tej broni. Natomiast art. 10a ust. 1 cytowanej ustawy wskazuje, że na wniosek osoby posiadającej broń palną zgodnie z wymogami prawa polskiego lub podmiotów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4, 5 i 7, osobom wskazanym przez te podmioty oraz posiadającym dopuszczenie do posiadania broni właściwy organ Policji wydaje Europejską kartę broni palnej. Z przytoczonego powyżej przepisu wynika, że właściwy organ Policji wydaje Europejską kartę broni palnej, która jest w istocie zaświadczeniem, na wniosek określonej kategorii osób, tj. osoby posiadającej broń palną zgodnie z wymogami prawa polskiego oraz podmiotów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4, 5 i 7, osobom wskazanym przez te podmioty oraz posiadającym dopuszczenie do posiadania broni. Wskazany zaś powyżej art. 29 ust 1 pkt 4,5 i 7 dotyczy takich grup podmiotów jak: szkoły, organizacje sportowe i łowieckie, stowarzyszenia obronne i inne placówki oświatowe oraz organizatorzy kursów, podmioty wykonujące zadania związane z realizacją filmów i innych przedsięwzięć artystycznych oraz podmioty, którym broń jest niezbędna w celach wzywania pomocy, ratowniczych, poszukiwawczych oraz sygnalizowania rozpoczęcia konkurencji w zawodach sportowych. Zgodnie z art. 7a ustawy o broni i amunicji, w rozumieniu ustawy Europejska karta broni palnej jest imiennym dokumentem potwierdzającym uprawnienie do posiadania broni palnej, wydanym przez właściwy organ państwa członkowskiego Unii Europejskiej, umożliwiającym legalne posiadanie i używanie broni palnej w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że Europejska karta broni palnej, może być wydana posiadaczowi broni palnej, na którą uzyskał pozwolenie, jak i w przypadkach kiedy pozwolenie na broń nie jest wymagane, wskazanych w art. 11 ustawy. Przepisy ustawy o Policji oraz cytowanej ustawy o broni i amunicji nie wskazują, w jakiej formie następuje odmowa wydania Europejskiej karty broni palnej. W związku z tym należy podzielić poglądy wyrażone w orzecznictwie, że odmowa dokonania czynności materialno – technicznej powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o które załatwienie wnosi strona mająca w tym interes prawnych (wyrok NSA z dnia 26 maja (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 761/08). Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych obu instancji, dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 230/09 – w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego; wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 850/06 – w sprawie odmowy wydania zezwolenia zagranicznego; wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II SA 1719/03 – w sprawie odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 509/06; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1983 r. sygn. akt II SA 2083/82 – w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego; postanowienie WSA w Gdańsku z 8 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 262/07 – w sprawie odmowy dokonania czynności ustawienia znaku drogowego, opublikowane nsa.orzeczenia.gov.pl, dalej CBOSA). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 13 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2130/14 wskazując wprost, że wydanie Europejskiej karty broni palnej, przez właściwy organ, jest czynnością materialno – techniczną, natomiast odmowa wydania tego dokumentu powinna mieć miejsce w drodze decyzji administracyjnej (CBOSA). Należy podkreślić, że także w doktrynie dostrzega się potrzebę rozróżnienia czynności polegających na potwierdzeniu istnienia prawa, od przypadków gdy dochodzi do odmowy podjęcia takich czynności. Odmowa potwierdzenia uprawnienia stanowi władcze, jednostronne rozstrzyganie o czyichś uprawnieniach lub ich braku (por. A. Kisielewicz: Akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] Instytucje Procesu Administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Ludwikowi Żukowskiemu. Przemyśl-Rzeszów 2009, str. 195-196; Z. Kmieciak glosa do uchwały NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, Nr 5, poz.51). Za przekonujący należy uznać również pogląd wyrażony w orzecznictwie i piśmiennictwie, iż z treści art. 104 K.p.a. można wyprowadzić kompetencję organu do wydania decyzji administracyjnej w każdej sprawie wymagającej rozstrzygnięcia, chyba, że przepis prawa wyraźnie wyłącza możliwość wydania decyzji (por. K. M. Ziemski: Indywidualny akt administracyjny jako forma działania administracji. Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznań 2005, str. 445-453; Cz. Martysz: Podstawa prawna decyzji administracyjnej [w:] Księga jubileuszowa z okazji 60 rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali. Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2008, str. 209-216; uchwała NSA z 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 10/01). Ponadto należy zauważyć, że taka forma załatwienia sprawy, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. wyrok NSA z 25 lutego 1983 r. sygn. II SA 2083/82, ONSA 1983/1/14). W kwestii przedmiotowego zagadnienia wypowiedziano się również w uchwale NSA z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II GPS 1/13 podnosząc, że domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją przywołanej powyżej zasady prawa do procesu administracyjnego, zaś prawo do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej. Gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy, to również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego podkreśla, iż z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05). W konsekwencji – jak podkreślił NSA - w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94)(CBOSA). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2021 r. o wydanie Europejskiej karty broni palnej powinno zakończyć się zatem albo dokonaniem przez organ czynności materialno-technicznej, w postaci wydania Europejskiej Karty Broni Palnej, albo wydaniem decyzji administracyjnej odmawiającej wydania Europejskiej Karty Broni Palnej. Udzielenie zatem odpowiedzi w zakresie przedmiotowego wniosku przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w dniu [...] stycznia 2022 r. pismem było nieprawidłowe. Niemniej jednak należy uznać, że pismo to zawiera podstawowe elementy decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a. i mimo nieprawidłowego pouczenia o możliwości złożenia skargi, należy je traktować jako decyzję, co słusznie uczynił skarżący w skardze, wskazując wprost, że składa skargę na rozstrzygnięcie (decyzję) Komendanta Wojewódzkiego Policji. Należy jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 6a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r. poz. 1882) w postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, organami wyższego stopnia są w stosunku do komendanta wojewódzkiego policji – Komendant Główny Policji. Skoro zatem wydanie Europejskiej karty broni palnej na podstawie art. 10a ustawy o broni i amunicji przez właściwy organ, jest czynnością materialno – techniczną, natomiast odmowa wydania tego dokumentu powinna mieć miejsce w drodze decyzji administracyjnej, to od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji zgodnie z art. 6a ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, przysługuje odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Środkiem zaskarżenia służącym skarżącemu w postępowaniu administracyjnym o wydanie Europejskiej karty broni palnej, jest odwołanie przewidziane w art. 127 § 1 k.p.a., o czym skarżący powinien być pouczony w zaskarżonej decyzji. Dopiero zatem rozpoznanie jego odwołania, będzie ewentualnie uprawniało skarżącego do podjęcia kolejnych kroków, zmierzających do wzruszenia zaskarżonej decyzji, tj. zaskarżenia orzeczenia Komendanta Głównego Policji. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zaistniała w niniejszej sprawie sytuacja z racji niewyczerpania środków zaskarżenia, powoduje zatem konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Podkreślić przy tym należy, że niezachowanie przewidzianego w art. 52 § 1 p.p.s.a. trybu ma miejsce wówczas, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym środka zaskarżenia, jak też w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ. Innymi słowy, nie wystarczy samo złożenie środka zaskarżenia od kwestionowanej decyzji, lecz wymagane jest, aby skarga została wniesiona na stosowne działanie organu podjęte po rozpatrzeniu takiego środka prawnego. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu złożonego przez stronę środka zaskarżenia, przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w danej sprawie, otwiera tej stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z 16 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1312/19, CBOSA). Podsumowując należy podnieść, że od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie odmowy wydania Europejskiej karty broni palnej zgodnie z art. 6a ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji przysługuje odwołanie do Komendanta Głównego Policji, zaś skarga złożona do sądu administracyjnego bez wyczerpania środków zaskarżenia służących stronie w postępowaniu przez organem właściwym, zgodnie z art. 52 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Skarżącemu od daty doręczenia odpisu niniejszego postanowienia wraz z uzasadnieniem rozpoczyna się bieg terminu 14-dniowego do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem organu I instancji. Strona bowiem nie może ponosić negatywnych skutków nieprawidłowego pouczenia o środkach zaskarżenia. Z powyższych względów, w ocenie Sadu, należało orzec jak w sentencji postanowienia. W punkcie II sentencji na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie całego uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi.