II SA/Bk 155/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. G. i S. G. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżących E. G. i S. G. kwoty po 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez E. G. i S. G. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w B. z dnia [...] października 2018 r., nr [...], udzielającej Prezydentowi Miasta B. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w rejonie węzła drogowego w P.: ul. [...] – droga krajowa Nr [...] – droga wojewódzka Nr [...] w B., gmina B. i C., powiat b. województwo p. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Analiza akt sprawy wskazuje, że strony powiadomione przez ogłoszenie publiczne mogły złożyć odwołanie od decyzji do dnia [...] listopada 2018 r., odwołanie nadano zaś w placówce pocztowej w dniu [...] listopada 2018 r. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne, stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W związku z nieścisłościami zawartymi w operacie wodnoprawnym, pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., Nr [...], na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., Dyrektor RZGW w B. zlecił Dyrektorowi Zarządu Zlewni w B. przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie. W dniu [...] grudnia 2018 r. wpłynęło uzupełnienie akt sprawy. Z zebranej dokumentacji jednoznacznie wynika, że ani nieruchomości E. G. ani S. G. nie znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Inwestycja dotyczy wykonania rowów wraz z ich przebudową poprzez ułożenie w ich przebiegu przepustów, wykonania 3 szt. wylotów urządzeń kanalizacyjnych, likwidacji kolidujących z inwestycją urządzeń wodnych. Zasięg oddziaływania inwestycji wskazano na mapie sytuacyjno - wysokościowej oraz ewidencyjnej terenu. Dodatkowo w operacie wodnoprawnym w pkt 2.5. podano także stan prawny nieruchomości w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Nieruchomości skarżących nie znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Skarżący nie wykazali więc w postępowaniu interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a analiza akt sprawy wskazuje, że objęte wnioskiem wykonanie urządzeń wodnych nie będzie oddziaływało na S. G., ani na E. G. Dalej organ wyjaśnił, że już Dyrektor Zarządu Zlewni w B. w swojej decyzji wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie nie obejmowało odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Kwestia oddziaływania wynikającego z odprowadzania wód opadowych projektowanymi urządzeniami wodnymi będzie analizowana po złożeniu wniosku w tym zakresie i być może wówczas skarżący uzyskają przymiot strony w takim postępowaniu. Natomiast objęte niniejszym postępowaniem wykonanie rowów wraz z ich przebudową poprzez ułożenie w ich przebiegu przepustów, wykonania 3 szt. wylotów urządzeń kanalizacyjnych, likwidacji kolidujących z inwestycją urządzeń wodnych - nie będzie oddziaływało na skarżących i w związku z tym nie mogą oni zostać uznani za strony postępowania. Skarżącym nie przysługuje więc prawo do wniesienia odwołania od decyzji. W związku z tym, zgodnie z wymogiem art. 134 k.p.a., należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, złożyli E. G. i S. G., którzy zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1) naruszenie przepisu art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmowę przyznania skarżącym statusu strony, podczas gdy stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych są także podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, a w świetle decyzji środowiskowej dotyczącej inwestycji "Budowa węzła drogowego w P.: ul. [...] - droga krajowa nr [...] - droga wojewódzka nr [...]", stanowiącej jeden z dokumentów, o których mowa w art. 399 ww. ustawy, wody opadowe należy odprowadzać do istniejących wód powierzchniowych, co z kolei będzie oddziaływać na nieruchomości stanowiące własność skarżących i uzasadnia przyznanie im statusu stron; 2) naruszenie przepisu art. 9 ust. 2 ustawy Prawo wodne, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmowę przyznania skarżącym statusu strony, podczas gdy w świetle tego przepisu przy gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne; 3) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania pomimo, iż skarżącym służy status stron w niniejszym postępowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że ustawa Prawo wodne zawiera przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., regulujący kwestię przyznania statusu strony danemu podmiotowi. Zgodnie z treścią art. 401 ust. 1 Prawa wodnego stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Omawiany przepis nie uzależnia statusu strony od naruszenia interesu prawnego, negatywnego oddziaływania inwestycji na daną powierzchnię ziemi, lecz od tego czy określony podmiot włada powierzchnią ziemi, która położona jest w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W konsekwencji stanowisko organu, jakoby skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, nie może się ostać. Docelowo bowiem, pomimo zawężenia zakresu wniosku, wnioskodawca - Prezydent Miasta B. zamierza korzystać z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych w sposób, który może oddziaływać na nieruchomości stanowiące własność skarżących. W dniu [...] stycznia 2019 r. złożył on do organu I instancji kolejny wniosek dotyczący tej samej inwestycji tj. budowy tzw. Węzła P., tym razem w zakresie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, tj. odprowadzenie wód opadowych i roztopowych. Dalej skarżący wskazali, że przedmiotowy wniosek dotyczący wykonania urządzeń wodnych nie jest zgodny z zapisami decyzji środowiskowej, skoro spełnia jej wymagania jedynie w niewielkim zakresie. Dodatkowo wniosek nie wskazuje na sposób, cel i zakres zamierzonego korzystania z wód. Nie sformułowano także ustaleń wynikających z planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, planu zarządzania ryzykiem powodziowym, planu przeciwdziałania skutkom suszy oraz wpływu analizowanego zamierzenia na stan wód powierzchniowych i podziemnych. Innymi słowy wykonanie urządzeń wodnych zgodnie z wnioskiem nie zapewni należytego odprowadzenia wód z projektowanej inwestycji, co doprowadzi do zalewania sąsiednich nieruchomości, a w szczególności działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej. W ocenie skarżących opisane wyżej postępowanie organu II instancji, niejako wspierające koncepcję wnioskodawcy, który na skutek sztucznego, nieuzasadnionego zawężenia zakresu wniosku zmierza do zmniejszenia liczby podmiotów uprawnionych do kwestionowania zapadłych rozstrzygnięć, jest nadto oczywiście sprzeczne z nakazem wynikającym z art. 9 ust. 2 ustawy Prawo wodne, w świetle którego w gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie ze względu na podniesione w niej zarzuty, lecz z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mają rację strony postępowania, że zgodnie z art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268), stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Rozstrzygając zatem o dopuszczalności odwołania organ odwoławczy zobowiązany był badać przymiot strony skarżących w oparciu o wskazaną powyżej podstawę prawną. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia: (-) przez osobę niemającą do tego legitymacji, np. przez osobę trzecią (osoba fizyczna pełniąca funkcję kierowniczą w jednostce organizacyjnej wnosi odwołanie we własnym imieniu, mimo że decyzja została skierowana do tej jednostki organizacyjnej, a nie do osoby fizycznej nią kierującej – por. wyrok NSA z 14 września 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2618/94), (-) jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego (por. wyrok NSA z 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 938/10), (-) gdy odwołanie zostało wniesione przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a (to samo dotyczy także art. 401 ust. 1 Prawa wodnego), winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 950/18). Weryfikacja legitymacji odwoławczej może bowiem wymagać określonych czynności wyjaśniających. Dlatego też przyjmuje się, że tylko w przypadkach oczywistych wypowiedź organu powinna przyjmować formę postanowienia z art. 134 k.p.a. Zawsze zaś wówczas, kiedy kwestia interesu wymaga ustaleń i merytorycznej oceny, organ winien rozpocząć fazę merytoryczną i ewentualnie - w razie negatywnego wyniku badania sprawy w omawianym zakresie - wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 515/18). W stanie faktycznym niniejszej sprawy kwestia interesu prawnego skarżących nie była wcale oczywista i wymagała od organu odwoławczego przeprowadzenia w tej mierze stosownych badań i ustaleń. Zresztą w tym celu organ odwoławczy zwracał się nawet do organu I instancji, aby ten uzupełnił materiał dowodowy, na podstawie którego można by jednoznacznie stwierdzić, czy skarżący mają status strony w niniejszym postępowaniu. Także organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przeprowadził obszerny wywód w kierunku badania i wykazywania, że skarżącym status strony nie przysługuje. Powyższe wynikało stąd, że wcześniej toczyło się postępowanie z wniosku Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2017 r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych do ziemi oraz na wykonanie urządzeń wodnoprawnych, którego skarżący byli stronami. Jednak w wyniku decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2018 r., uchylającej decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] grudnia 2017 r., wnioskodawca cofnął swój wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r. i w dniu [...] lipca 2018 r. złożył nowy wniosek, ale tym razem tylko o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych. Uzupełniająco należy tylko dodać, że dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r. wnioskodawca złożył kolejny wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do istniejącego rowu melioracyjnego poprzez urządzenia wodne w miejscowości P., powiat b., województwo p. Powyższe, w ocenie Sądu oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia badania statusu skarżących jako stron przedmiotowego postępowania, przy uznaniu organu odwoławczego, że status ten im nie przysługuje, mogła się zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie postanowieniem o niedopuszczalności odwołania wydanym na mocy art. 134 k.p.a. Zatem powyższe naruszenia wskazanych przepisów, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się wpisy sądowe w kwotach po 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwotach po 480 zł oraz opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw w kwotach po 17 zł.