II SA/Bk 160/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. i A. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...].12.2013 r. nr [...] Wojewoda P., po rozpatrzeniu odwołania A. M. M. i B. M. (zwanych dalej: Skarżącymi) od decyzji Starosty B. z dnia [...].07.2013 r. nr [...]umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] o pow. 0,0242 ha, położonej przy ul. Z. w B., obręb [...] S., stanowiącej własność Gminy B., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżących, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...].07.1995 r. nr[...]. wydaną na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) i porozumienia z dnia 22.10.1993 r. pomiędzy Wojewodą Białostockim a Prezydentem Miasta B. w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonania organom Gminy Białystok (Dz. Urzęd. Województwa Białostockiego nr 17, poz. 93 i 94) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w B. przy ul. Z. oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie nr [...] jako działka o numerze [...] o ogólnej pow. 1379 m2, m. in. na działkę nr [...] o pow. 242 m2. W wyniku dokonanego podziału grunt oznaczony jako działka nr [...] przeznaczony pod budowę ulicy, na podstawie art. 10 ust. 5 ww. ustawy przeszedł z mocy prawa na własność Gminy B. Wnioskiem z dnia [...].05.2013 r. Skarżący zwrócili się do Wojewody P. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną o nr [...] o pow. 242 m2 obręb [...] [...], stanowiącej własność Gminy B. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...].06.2013 r. nr [...] wyznaczył Starostę B. do załatwienia ww. sprawy. Decyzją z dnia [...].07.2013r. nr [...]Starosta B. umorzył postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o pow. 0,0242 ha, położonej przy ul. Z. w B., obręb [...] [...], stanowiącej własność Gminy B. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." Zdaniem organu nabycie nieruchomości musi bowiem nastąpić w wyniku czynności prawnych właściwego organu na podstawie przepisów wywłaszczeniowych, nie zaś z mocy prawa, zgodnie z decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości. Od powyższej decyzji Skarżący wnieśli odwołanie, w którym zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 216 ust. 2 u.g.n. przez jego błędną wykładnię oraz wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o wydanie decyzji przychylającej się do wniosku. Skarżący podnieśli, że dokonanie przez organ I instancji wykładni językowej jest niewystarczające w niniejszej sprawie. Wywłaszczenie nieruchomości dokonane na podstawie podziału nieruchomości (zatwierdzonego przez organ) nie różni się od innego rodzaju form wywłaszczeń przewidzianych przepisami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pomimo tego, że wywłaszczenie w omawianej sprawie nie zostało dokonane na podstawie elementarnego przejawu działania władzy publicznej władza ta została w danym przypadku wykorzystana w sposób pośredni, nie mniej jednak powodując tożsame skutki prawne, jakie wystąpiły w przypadku bezpośredniego przejawu działania władzy publicznej. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...].12.2013 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy grunt wydzielony po budowę ulicy, który przeszedł na własność Gminy B. na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podlega zwrotowi w trybie art. 136 u.g.n. oraz czy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje grunty, które przeszły z mocy prawa na własność gminy w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29.04.1985 r. Wojewoda P. argumentując swoje stanowisko powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 01.06.2011 r. sygn. akt I SA/Wa 84/11, w którym sąd stwierdził, że "wykładania językowa art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisu prowadzi do wniosku, że obejmuje on wyłącznie przypadki nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, przy czym pojęcie nabycia objaśnione zostało przez ustawodawcę w art. 4 pkt 3b u.g.n. (...). W tak rozumianym pojęciu nabycia nie mieści się nabycie prawa własności w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z uwagi na sposób nabycia – w myśl art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z mocy samego prawa (ipso iure), a nie w konsekwencji czynności cywilnoprawnych (...). Art. 47 ust. 1 tej ustawy precyzuje wywłaszczenie nieruchomości jako odjęcie lub ograniczenie w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego, przy czym ustawodawca uzależnił możliwość wywłaszczenia od niezbędności nieruchomości na cele publiczne. Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywały specjalny tryb postępowania wywłaszczeniowego, kończącego się decyzją administracyjną. A przejście własności nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa następowało, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art. 65 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). W sytuacji wydzielenia gruntu pod budowę ulic na wniosek właściciela nie dochodziło do przymusowego odjęcia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa.(...) Podkreślenia wymaga że w obowiązującym stanie prawnym brak jest możliwości odzyskania nieruchomości, która przeszła z mocy prawa na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w ramach sprawy o zwrot nieruchomości." Mając powyższe na względzie Wojewoda P. w całości podzielił stanowisko prawne zawarte w powyższym orzeczeniu. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wskazał, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie dotyczy przejścia własności nieruchomości z mocy prawa w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Wojewody P.nabycie nieruchomości musi bowiem nastąpić w wyniku czynności prawnych właściwego organu na podstawie przepisów wywłaszczeniowych, nie zaś z mocy prawa zgodnie z decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości. Organ II instancji zaznaczył, że jak słusznie wskazał organ I instancji, w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożyli skargę do tutejszego Sądu, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty B. z dnia [...].07.2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wybiórcze przeprowadzenie postępowania dowodowego, skupiającego się wyłączenie na powtórzeniu ustaleń organu I instancji oraz przytoczeniu przez organ II instancji treści orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 01.06.2011 r. (sygn. akt l SA/Wa 84/11), stanowiącego podstawę wydania przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, co skutkowało brakiem przeprowadzenia przez organ II instancji należytego oraz wyczerpującego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie; 2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż przepisy rozdziału 6 działu III tejże ustawy nie mają odpowiedniego zastosowania do części nieruchomości Skarżących, wydzielonej na rzecz Gminy Białystok, wskazanej w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].07.1995 r. nr[...], zatwierdzającej projekt podział nieruchomości Skarżących podczas, gdy przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do niniejszej sprawy. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organ II instancji w zakresie analizy stanu faktycznego ograniczył się jedynie do powtórzenia ustaleń organu I instancji, które związane były z zacytowaniem orzeczenia WSA w Warszawie. Ponadto zdaniem Skarżących konstrukcja art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wskazuje, że w zakresie nieruchomości nabytych przez Gminy na podstawie ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio. Strona skarżąca podniosła, że nie sposób zgodzić się z tezami cytowanymi przez organ, jakoby brak odniesienia do konkretnych przepisów nieobowiązującej już ustawy wskazywało na to, że do nieruchomości przejętych przez Gminy lub Skarb Państwa w sposób inny niż wywłaszczenie sensu stricte, przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. nie miały zastosowania. W ocenie Skarżących wywodzenie sensu omawianego przepisu wyłącznie w oparciu o wykładnię językową, jawi się jako dokonane pobieżnie oraz niewnikające w istotę sprawy. Ponadto strona skarżąca podniosła, że nieuzasadnione jest stanowisko organu, że w pojęciu nabycia nieruchomości wskazanym w art. 4 pkt 3b u.g.n. nie mieści się nabycie prawa własności gruntu w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z poglądami doktryny w zakresie omawianej definicji jak najbardziej znajdują się takie zdarzenia prawne, jak czynności cywilnoprawne oraz decyzje administracyjne. Za bezpodstawne strona skarżąca uznała twierdzenie organu, że przejście własności gruntu następowało w przedmiotowej sprawie z mocy prawa, co uniemożliwia zakwalifikowanie takiego zdarzenia do kategorii "nabycia", o którym mowa w art. 216 ust. 2 u.g.n. Zdaniem Skarżących w przypadku decyzji wywłaszczeniowych "sensu stricte" skutek taki następował właśnie w tym samym momencie, tj. uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności. Skarżący podnieśli również, że przesłanki z art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pokrywają się z przesłankami z art. 10 ust. 5 ww. ustawy. Zdaniem strony skarżącej z samej treści przepisu art. 10 ust. 5 ww. ustawy wynika, że skutek przejścia nieruchomości na rzecz Gminy odnosić się mógł jedynie do tych części nieruchomości, jakie były "wydzielone pod budowę ulic", co wskazuje na fakt, iż przejście tych nieruchomości mogło być dokonywane jedynie w związku z realizacją celu publicznego. Skutek odjęcia prawa własności części nieruchomości na rzecz Gminy pozostawał sprawą bezdyskusyjną. Skarżący podnieśli również, że powołany przez organ II instancji art. 47 ust. 1 ww. ustawy w swej treści nic nie mówił o "przymusowym odjęciu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa". Tymczasem treść uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że właśnie taki charakter dane postępowanie powinno mieć, aby odjęcie prawa własności od danej nieruchomości można było uznać za wywłaszczenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P.podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012., poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności je działania z prawem powszechnie obowiązującym. W wyniku takiej kontroli zaskarżona decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.) W postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obowiązuje w szerokim zakresie zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w postanowieniach przepisu art. 134 p.p.s.a Zgodnie z tą zasadą wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej argumentacją prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma nie tylko prawo, ale i obowiązek uwzględnić okoliczności niepowołane w skardze, lecz mające wpływ na tę ocenę. Orzekając w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie był sporny. Mianowie: Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...].07.1995 r. został zatwierdzony, na wniosek skarżących, projekt podziału ich nieruchomości, w wyniku którego wydzielona działka o nr. [...] o pow. 242 m2 została przejęta na własność Gminy B.w celu realizacji ulicy zgodnie z ówczesnym planem miejscowym osiedla S. Ulica nie została Zrealizowana, zaś Skarżącym wypłacono odszkodowanie. Decyzja została wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy o gospodarce gruntami. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne, za odszkodowaniem ustalonym wg zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości". Domaganie się, obecnie, przez Skarżących zwrotu nieruchomości o nr [...], jako wywłaszczonej, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 u.g.n. dotyczy tych nieruchomości, które zostały wywłaszczone na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu. Stosowanie art. 136 u.g.n. tj. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostało rozszerzone przez art. 216 u.g.n., gdzie enumeratywnie wymienione zostały akty prawne odejmujące własność w celu przekazania na rzecz Skarbu Państwa, a także nieruchomości wywłaszczone na podstawie ustawy z dnia 29.04.1985r.o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.). W każdym z w/w przypadków chodzi o "nieruchomość wywłaszczoną". Pojęcie "nieruchomość wywłaszczona", w świetle art. 216 u.g.n., należy rozumieć wyłącznie jako nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej wydanej na podstawie obowiązujących ustaw regulujących zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności nieruchomości za odszkodowaniem – taka definicja wywłaszczenia została zawarta w tezie wyroku z dnia 27.10.2010r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt I OSK 74/10. Podobne stanowisko zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn.. akt I SA/Wa 2118/09. Powyższa definicja wyraża istotę wywłaszczenia, zaś skład orzekający, w sprawie niniejszej, podziela trafność wykładni tego pojęcia, które odnosi się do wszelkich nieruchomości wywłaszczonych, również tych, które wywłaszczono na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.). Zatem, aby organ miał podstawę prawną do zwrotu nieruchomości, winien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy dana nieruchomość została w przeszłości wywłaszczona. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie sposób stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dn. [...].07.1995 r. była decyzją wywłaszczeniową, co słusznie oceniły organy administracji. Decyzja dotyczyła zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, w wyniku którego jedna z wydzielonych działek o nr. [...]stała się własnością Gminy B. za odszkodowaniem, czego nie negują Skarżący. Co najważniejsze decyzja została wydana na wniosek B.i A. M. małż. M., co oznacza, że własność tej nieruchomości nie została odjęta Skarżącym pod przymusem, lecz dobrowolnie. Art. 112 ust. 2 u.g.n. definiuje wywłaszczenie jako "pozbawienie" w drodze decyzji prawa własności. W ocenie Sądu nie sposób uznać, że Skarżący zostali pozbawieni pod przymusem prawa własności działki decyzją z dn. [...].07.1995 r., skoro wyrazili wolę dokonania podziału, a tenże został orzeczony zgodnie z wówczas obowiązującym przepisem art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż nie istniała podstawa prawna do zwrotu nieruchomości w świetle art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., skoro nie została spełniona podstawowa przesłanka "wywłaszczenia" w świetle brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami. W takiej sytuacji organ umarza postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe. Sąd nie podziela zarzutów skargi. Organy nie naruszyły przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniu Skarżących, organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe i należycie oceniły stan faktyczny. Należy zważyć, że stan faktyczny nie był skomplikowany, ani też nie był elementem spornym, zaś podstawowy dowód stanowiła decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z dn. [...].07.1995 r. i jej prawna ocena. Ocenę przeprowadzono prawidłowo. Skarżący nie wyjaśnia na czym polegało "wybiórcze" przeprowadzenie postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu powołanie wyroku sądu administracyjnego nie stanowi naruszenia prawa jeśli wyrok jest adekwatny do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Wręcz przeciwnie – skoro orzecznictwo sądowo-administracyjne ma na celu kontrolę decyzji pod względem jej zgodności z prawem i stosowania wykładni przepisów, to organy administracji winny brać pod uwagę linię prezentowanego orzecznictwa. Pojęcie wywłaszczenia w świetle art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami polegające na "odjęciu prawa własności", jak też na gruncie art. 112 ust 2 u.g.n. stanowiące o "pozbawieniu prawa własności", nie zawiera w sobie elementu dobrowolności, lecz przymus, bo (jak wyżej wskazano) istota wywłaszczenia stanowi zaprzeczenie dobrowolnego wyzbycia się nieruchomości przez jej właściciela. Zatem rozumienie przez Skarżących instytucji wywłaszczenia w taki sposób, że powinno być użyte określenie: "przymusowe" odjęcie prawa własności, nie zmienia istoty pojęcia wywłaszczenia. Sąd podziela, przywołany przez organy, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 1.06.2011 r. mówiący o tym, że art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do decyzji dotyczących zatwierdzenia podziału nieruchomości i przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, z mocy art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (sygn. akt I SA/Wa 84/11). Zaznaczyć trzeba, że nie jest to wyrok odosobniony w wykładni ww. przepisu. Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dn.22.04.2009 r. w sprawie o sygn. I OSK 667/08. Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.