II SA/Bk 1639/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant referent stażysta Emilia Jarząbska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi E.F. i C.F. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 31 lipca 2025 r. nr AB-II.7842.2.2024.AK w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 31 lipca 2025 r. znak AB-II.7842.2.2024.AK Wojewoda Podlaski w części uchylił, a w części utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 25 lutego 2025 r. znak DAR-IV.6742.2.2025 zezwalającą na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wymiany ocieplenia oraz rynny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 17 stycznia 2024 r. A. R. (dalej: inwestor) wystąpił do Prezydenta Miasta Białegostoku o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nr [...] (obręb [...]), której właścicielami są E. i C. F. Uzasadniając wniosek wskazał, iż jest to niezbędne z uwagi na konieczność wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z 25 października 2018 r. znak NB.I.5140.57.2017.JK). Do wniosku dołączono pismo z 20 grudnia 2023 r. skierowane do C. F. zawierające prośbę o udostępnienie nieruchomości przy ulicy [...] w B., celem wykonania prac polegających na wymianie ocieplenia i rynny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce inwestora. Po uzupełnieniu wniosku o mapę zasadniczą z zaznaczonymi zwymiarowanymi i opisanymi granicami niezbędnej potrzeby zajęcia terenu działki sąsiedniej i złożeniem dodatkowych wyjaśnień (przy piśmie z 23 stycznia 2024 r.) – zawiadomieniem z 31 stycznia 2024 r. organ pierwszej instancji poinformował strony postępowania o jego wszczęciu. Następnie doszło do wymiany korespondencji między organem pierwszej instancji a stronami (oświadczenie E. i C. F. z 2 lutego 2024 r. oraz mail 12 marca 2024 r., pisma inwestorów z 9 lutego 2024 r., z 16 lutego 2024 r. oraz mail z 22 marca 2024 r.). Decyzją z 29 marca 2024 r. Prezydent Miasta Białegostoku rozstrzygnął o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nr [...] (obręb-[...]) położonej przy ul. [...], w celu wymiany ocieplenia ściany oddzielenia pożarowego oraz wymiany rynny na budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się przy ul. [...]. W pięciu punktach organ pierwszej instancji określił warunki zajęcia terenu sąsiedniej nieruchomości, w tym wskazał, że wyznacza pas terenu o szerokości 2,5m i długości 15 m (którego przebieg określił) jako granice niezbędnej potrzeby inwestorów. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i C. F. Decyzją z 15 lipca 2024 r. Wojewoda Podlaski uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wskazał, że z akt sprawy nie wynika podjęcie próby uzyskania zgody E. F. na zajęcie nieruchomości, której jest współwłaścicielką; nie wskazano grubości izolacji, której wymiana jest powodem żądania wejścia; nie poinformowano właścicieli działki nr [...] o uzgodnionym z inwestorem terminie zajęcia wskazanym w decyzji. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji uzupełniał materiał dowodowy w kierunku wskazanym przez Wojewodę, w tym: - uzyskał wyjaśnienia inwestora w piśmie z 29 lipca 2024 r., z których wynika, że: inwestor ponownie zwrócił się listem poleconym do Państwa F. o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości i zaproponował nowy termin wykonania robót; spośród trzech obowiązków nałożonych na inwestora decyzją PINB PG z 25 października 2018 r. – wykonano obowiązek z punktu 1 dotyczący przebudowy połaci dachu, natomiast nie wykonano obowiązków z punktów 2 i 3 dotyczących wymiany ocieplenia i rynny (z uwagi na brak zgody sąsiadów na wejście na teren ich nieruchomości); grubość nowej warstwy izolacyjnej będzie wynosić 10 cm, tj. tyle, ile wynosi grubość warstwy istniejącej (styropianu). Do pisma inwestor załączył wezwanie z 26 lipca 2024 r. skierowane do Państwa F. zawierające prośbę o udostępnienie nieruchomości; - załączył do akt sprawy pismo PINB PG z 9 sierpnia 2024 r. oraz przesłane wraz z nim: protokół potwierdzający niewykonanie obowiązków z punktów 2 i 3 decyzji PINB PG z 25 października 2018 r.; ekspertyzę techniczną ściany oddzielenia ppoż, decyzję z 11 lutego 1999 r. o zezwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wybudowanego jako gospodarczy na działce nr [...] przy ulicy [...] po granicy z działką nr [...]; fragment projektu techniczno-budowlanego na podstawie inwentaryzacji adaptacji budynku przy ulicy [...]. W postępowaniu tym ponownie wypowiadali się E. i C. F. (pismo z 4 sierpnia 2024 r., w którym wskazali, że komin, styropian i rynna na budynku inwestora "wchodzą" około 20 cm na teren ich działki nr [...]). Następnie decyzją z 30 sierpnia 2024 r. Prezydent Miasta Białegostoku odmówił zezwolenia na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej celem wykonania robót budowlanych polegających na wymianie ocieplenia ściany ppoż i rynny na budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ulicy [...]. Zdaniem tego organu wymiana ocieplenia spowoduje przekroczenie granicy z działką sąsiednią, co – z uwagi na naruszenie prawa własności - wymaga szczególnej rozwagi przy rozstrzyganiu sprawy. Odwołanie złożyli inwestorzy E. W. i A. R. Decyzją z 20 listopada 2024 r. Wojewoda Podlaski uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wskazał, że nie ustalono jednoznacznie jaką grubością ocieplenia dojdzie do przekroczenia granicy z działką sąsiednią oraz nie zrealizowano prawidłowo normy z art. 79a k.p.a. W po raz trzeci prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta Białegostoku: - wezwał inwestora do jednoznacznego wskazania czy dojdzie do zwiększenia przekroczenia granicy pomiędzy nieruchomościami nr [...] i [...] w stosunku do stanu istniejącego na skutek wymiany ocieplenia oraz do wskazania nowego terminu wykonania prac. W odpowiedzi na powyższe inwestor w piśmie z 18 grudnia 2024 r. wyjaśnił, że roboty mają polegać na wymianie ocieplenia, a dotychczasową grubość istniejącego ocieplenia jako 10 cm wskazywał według swojej dotychczasowej wiedzy. Skoro jednak faktycznie jest to 4-5 cm, to wnosi o wyrażenie zgody na 5 cm. Po raz kolejny poinformował o wystąpieniu do Państwa F. o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości (w piśmie z 18 grudnia 2024 r.); - wystąpił do PINB PG o informację, czy zakończyło się postępowanie naprawcze prowadzone wobec budynku na działce nr [...] należącego do Państwa R. W piśmie z 24 grudnia 2024 r. otrzymał odpowiedź, zgodnie z którą organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do kontynuowania postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, natomiast zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do zrealizowania obowiązków wynikających z decyzji PINB PG z 25 października 2018 r. Trzecią decyzją, z 25 lutego 2025 r., Prezydent Miasta Białegostoku orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, tj. działki nr [...] (obręb [...]) położonej przy ulicy [...], w celu wymiany ocieplenia ściany oddzielenia pożarowego oraz wymiany rynny – na budynku mieszkalnym jednorodzinnym znajdującym się przy ul. [...] na następujących warunkach: 1) jako teren działki sąsiedniej nr [...] przewidziany do dyspozycji inwestora wyznaczono pas terenu o szerokości 2,5 m i długości 15m, biegnący od działki nr [...], dalej wzdłuż ściany budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w B. oraz częściowo wzdłuż działki nr [...] przy ul. [...] w B.; 2) drogę dojścia ekipie wykonawczej i inwestorowi wyznaczono z działki inwestora nr [...] na działkę nr [...]; 3) wskazano, że roboty budowlane należy realizować w ciągu 12 dni roboczych w godz. 8.00-15.30 po uzyskaniu przez decyzję waloru ostateczności w terminie 1-30 kwietnia 2025 r.; 4) wskazano, że roboty należy wykonywać przy zabezpieczeniu udostępnionej nieruchomości nr [...]; 5) zobowiązano inwestora do naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (dalej: p.b.). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i C. F. Wskazali, że doszło do naruszenia art. 47 ust. 2 p.b. przez brak jednoznacznego wykazania, iż planowane roboty nie spowodują naruszenia ich prawa własności. Tymczasem, w ich ocenie, zgromadzona dokumentacja świadczy o naruszeniu prawa własności przez już istniejące ocieplenie. Zwrócili uwagę na brak precyzyjnych ustaleń dotyczących ocieplenia budynku oraz zakresu planowanych robot, jak również brak realnej możliwości negocjacji zakresu prac czy ustalenia warunków rekompensaty. Zarzucili, że organ nie wziął pod uwagę alternatywnych, ekologicznych technologii wykonania ocieplenia od wewnątrz budynku. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda Podlaski: - postanowieniem z 10 czerwca 2025 r. wydanym na podstawie art. 136 k.p.a. wezwał inwestorów do: (-) wskazania dokładnego terminu wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej nr [...] oraz ilości dni niezbędnych do wykonania robót (z uwagi na upływ terminu wskazanego przez organ pierwszej instancji); (-) określenia w formie opisowej i graficznej granic niezbędnej potrzeby wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, mając na uwadze minimalizację uciążliwości; organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego nie wynika w jakim celu inwestor wnioskuje o zajęcie większego terenu niż długość budynku, na którym planowane jest wykonanie robót; - w piśmie z 18 czerwca 2025 r. inwestor wskazał, że roboty mają być wykonywane w ciągu 12 dni roboczych w godz. 8.00-15.30 w terminie 1-30 września 2025 r., a wymagany teren do zajęcia to obszar wzdłuż długości budynku o wymiarach 2,5m szerokości i 10m długości, z tym że takie określenie terenu wymagać będzie wskazania drogi dojścia, tak jak uczynił to organ pierwszej instancji. W piśmie z 26 czerwca 2025 r. C. F. sformułował stanowisko w sprawie. Wskazał, że wnosi o pomiary geodezyjne celem ustalenia położenia budynku inwestora względem granic z jego działką oraz wniósł o naniesienie na mapie geodezyjnej planowanego ocieplenia. Zwrócił uwagę na istniejące wzdłuż ściany budynku uprawy warzywne. Wniósł o zawieszenie postępowania do czasu wykonania pomiarów. Do ww. stanowiska odniósł się inwestor w piśmie z 9 lipca 2025 r. Postanowieniem z 29 lipca 2025 r. Wojewoda Podlaski odmówił zawieszenia postępowania. Zaskarżoną decyzją z 31 lipca 2025 r. Wojewoda Podlaski: I. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części zawierającej orzeczenie: a) na stronie 1 punkt 1 "1) (...) w celu wykonania ww. robót budowlanych - wyznacza się pas terenu o szerokości 2,5m i długości 15m, biegnący od działki o nr 480, dalej wzdłuż ściany budynku na działce o nr [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w B. oraz częściowo wzdłuż działki o nr [...] przy ul. [...] w B.; b) na stronie 1 punkt 3 "3) roboty budowlane należy realizować w ciągu 12 dni roboczych w godz. 8.00-15.30 po uzyskaniu przez niniejszą decyzję waloru ostateczności w terminie od dnia 01 kwietnia do 30 kwietnia 2025 r.; i w tym zakresie orzekł w następujący sposób: a) na stronie 1 punkt 1 "1) (...) w celu wykonania ww. robót budowlanych- wyznacza się pas terenu o szerokości 2,5m i długości 10 m, biegnący wzdłuż ściany budynku na działce o nr [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w B., b) na stronie 1 punkt 3 "3) roboty budowlane należy realizować w ciągu 12 dni roboczych w godz. 8.00-15.30 po uzyskaniu przez niniejszą decyzję waloru ostateczności w terminie od 1 września do 30 września 2025 r.; II. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że jedynymi przesłankami wydania pozytywnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. są: (1) potrzeba wykonania robót budowlanych, (2) niezbędność wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, (3) brak zgody na takie wejście właściciela tej nieruchomości. W ocenie Wojewody spełnienie powyższych przesłanek nie budzi w sprawie wątpliwości. W piśmie z 20 grudnia 2023 r. inwestor wystąpił do C. F. jako współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej o udzielenie zgody na czasowe wejście na teren działki nr [...] w celu wykonania robót budowlanych polegających na wymianie ocieplenia i rynny na swoim budynku na działce nr [...], a następnie – po decyzji kasacyjnej Wojewody z 15 lipca 2024 r. – ponowił tę prośbę kierując ją do dwóch współwłaścicieli działki sąsiedniej, tj. obojga małżonków F. Na żadne z ww. pism nie udzielono odpowiedzi. Dalej organ odwoławczy wskazał, że budynek mieszkalny inwestora jest usytuowany po granicy z działką odwołujących się nr [...], wobec czego nie ma możliwości wykonania, z poziomu nieruchomości inwestora, robót nakazanych decyzją PINB z 25 października 2018 r. Uzasadniając zreformowanie decyzji organu pierwszej instancji Wojewoda wskazał, że było to konieczne, gdyż upłynął termin na wykonanie robót wskazany w tej decyzji oraz wyznaczony pas zajęcia terenu wykraczał poza granice niezbędnej potrzeby. Dlatego, po uprzednim wezwaniu inwestora do skorygowania wniosku w postępowaniu odwoławczym, wskazano termin wykonania robót jako 12 dni roboczych we wrześniu 2025 r., we wskazanych w decyzji godzinach. Spowodowało to modyfikację decyzji Prezydenta Miasta wyłącznie w zakresie terminu (miesiąca), gdyż w pozostałym zakresie (ilości dni roboczych, godzin dziennych wykonywania robót) – nie jest to wskazanie nadmiernie ograniczające właścicieli działki nr [...], zwłaszcza że należy mieć na uwadze, iż sporne roboty wymagają sprzyjających warunków pogodowych. Odnośnie obszaru zajęcia, to zdaniem Wojewody skorygowany wniosek inwestora (do pasa szerokości 2,5m ale na długości 10 m a nie jak w pierwszej instancji - 12 m) należycie uwzględnia granice niezbędnej potrzeby. Zwłaszcza że dotychczas wyznaczony pas terenu wykraczał poza obrys budynku, na którym ma być wymienione ocieplenie, a z materiału dowodowego nie wynikało w jakim celu inwestor wnioskuje o zajęcie większego terenu niż długość budynku. Natomiast obszar wyznaczony w postępowaniu odwoławczym, zobrazowany na załączniku graficznym (mapa zasadnicza 1:500) przez inwestora jako 2,5 m x 10 m wzdłuż ściany budynku objętego zamiarem wykonania prac, pozwala na wykonanie wnioskowanych robót z jednoczesnym zminimalizowaniem uciążliwości dla właścicieli działki nr [...]. Odnośnie zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. organ powinien ograniczyć się wyłącznie do oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Zdaniem Wojewody w sprawie występuje taka niezbędność, gdyż budynek inwestora usytuowany jest przy granicy z działką sąsiednią należącą do odwołujących się i nie ma możliwości wykonania robót z własnej działki inwestora. Organ dodał, że zgoda udzielona na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. w sposób wyjątkowy ogranicza prawo właściciela do korzystania z należącej do niego nieruchomości, jednak w postępowaniu tym nie bada się dalej idących kwestii cywilnoprawych, normowanych przykładowo przepisem art. 151 k.c. Roszczenia cywilne związane z trwałym wykorzystaniem nieruchomości sąsiedniej dla realizacji danych robot budowlanych są odrębnym zagadnieniem. Odnośnie zarzutu braku dobrowolnej zgody na wejście na działkę odwołujących Wojewoda wskazał, że inwestor w piśmie z 20 grudnia 2023 r. występował do sąsiadów o udzielenie zgody na prace wynikające z decyzji PINB, wyraził wolę negocjacji warunków udostępnienia nieruchomości, wskazał że brak zgody wywoła konieczność ubiegania się o jej administracyjnoprawną formę. Zdaniem Wojewody dla spełnienia warunku formalnego z art. 47 ust. 2 p.b. wystarczające jest, że wnioskodawcy podjęli próbę uzgodnienia warunków korzystania z nieruchomości sąsiedniej, przed złożeniem wniosku do organu. Materiał dowodowy potwierdza, że nie doszło do porozumienia stron postępowania, bowiem odwołujący nie odpowiedzieli na pismo pełnomocnika inwestora. Uprawniało to inwestora do wystąpienia z formalnym wnioskiem na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. Wskazany przez odwołujących brak możliwości negocjacji warunków udostępnienia nieruchomości z uwagi krótki, 2-dniowy termin na odpowiedź, miał miejsce przy kolejnym wystąpieniu inwestora, w czasie trwania postępowania. Zarówno na pierwszą jak i kolejną próbę ustalenia warunków udostępnienia nieruchomości odwołujący nie odpowiedzieli. Wojewoda nie podzielił również zarzutu niezgodności zastosowanego sposobu ocieplenia ściany pożarowej z polityką UE oraz z uwagi na istnienie innych możliwości ocieplenia, niewymagających naruszania prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wskazał, że badając niezbędność wejścia na nieruchomość sąsiednią, o której mowa w art. 47 ust. 1 p.b., organ nie jest uprawniony do kwestionowania ani rodzaju planowanych robót budowlanych, ani potrzeby ich przeprowadzenia. Nie może też ingerować w sposób wykonania robót budowlanych, technologię wykonania ani w zastosowane materiały, może jedynie rozstrzygnąć o niezbędności wejścia. Skargę na decyzję Wojewody z 31 lipca 2025 r. złożyli do sądu administracyjnego E. i C. F. Wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Zarzucili naruszenie: 1) art. 47 ust. 2 p.b. przez wydanie zgody na wejście na teren ich nieruchomości w sytuacji, gdy takie wejście i zrealizowanie robót doprowadzi do trwałego naruszenia prawa własności, a przynajmniej nie zostało jednoznacznie wykazane przez inwestora i organ, że planowane roboty nie spowodują trwałego naruszenia prawa własności; 2) art. 47 ust. 2 p.b. przez wydanie decyzji orzekającej o niezbędności wejścia na teren nieruchomości skarżących, podczas gdy wejście to co najwyżej ułatwi inwestorowi wykonanie robót, ale nie jest do tego niezbędne (ocieplenie można wykonać także od wewnątrz, bez wchodzenia na teren sąsiedniej nieruchomości), zaś przepis ten z uwagi na wysoką ingerencję w prawo własności powinien być interpretowany zawężająco i dotyczyć tylko takich przypadków, gdy wejście na teren nieruchomości sąsiedniej jest rzeczywiście niezbędne; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy administracji nie przeprowadziły pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, m.in. zaniechano wykonania niezależnych pomiarów geodezyjnych oraz oględzin miejsca inwestycji przez urzędników, którzy oceniali inwestycję bez oględzin miejsca termomodernizacji i sprawdzenia stanu faktycznego, pomimo też przekazania przez skarżących dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wykazującej naruszenie prawa własności. 4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem Wojewoda, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, utrzymał w mocy zasadniczą część decyzji organu pierwszej instancji; 5) art. 64 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności skarżących bez proporcjonalnego uzasadnienia, tj. zezwolenie na ponowne wykonanie nowego, grubszego docieplenia w obrysie ich działki. Zdaniem skarżących Wojewoda wydał decyzję na podstawie map i dokumentacji nieuwzględniających późniejszego bezprawnego docieplenia budynku. Tymczasem wymiana docieplenia utrwali stan naruszenia ich prawa własności, a nadto nie uwzględniono nowych technologii umożliwiających wykonanie docieplenia budynku od wewnątrz; 6) art. 6 k.p.a. przez wydanie przez organy obydwu instancji decyzji stwierdzającej niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w sytuacji, gdy takie wejście i wykonanie planowanych robót spowoduje trwałe naruszenie prawa własności skarżących, a zatem rozstrzygnięto sprawę w oderwaniu od planowanego przez inwestora zakresu robót; 7) art. 75 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów z opinii biegłego geodety oraz oględzin, pomimo wniosku skarżących w tym zakresie oraz pomimo obiektywnej potrzeby powołania tych dowodów dla należytego wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, iż docieplenie budynku oraz rynna naruszają granice działki nr [...], czego organy nie zweryfikowały opierając się na niepełnej dokumentacji inwestora i nie wykonując obowiązków z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący wyjaśnili, że budynek inwestora pierwotnie wybudowano bez docieplenia, na granicy działki nr [...]. Obecne docieplenie wykonano około roku 2001, przed nabyciem przez skarżących własności gruntu przy ul. [...] i "wchodzi" ono w obrys ich działki, podczas gdy mapy przedstawiają budynek przed dociepleniem podlegającym obecnie wymianie. Wykonanie nowego docieplenia utrwalałoby stan naruszenia prawa własności, a rynna która również "wchodzi" w obrys ich działki – przecieka w trakcie ulewnych deszczów, co powoduje niszczenie upraw na ich działce. Wysokie koszty pomiarów geodezyjnych przekraczają ich możliwości finansowe. Zdaniem też skarżących Wojewoda nie zobowiązał inwestora do sporządzenia w formie pisemnej precyzyjnego projektu prac termomodernizacyjnych, w których określono by dokładnie grubość docieplenia, rodzaj użytego materiału oraz sposób wykończenia elewacji budynku sąsiada od ich strony, celem zapewnienia estetycznego wyglądu. Dodatkowo organy pominęły możliwość zastosowania alternatywnych rozwiązań technicznych (np. docieplenie od wewnątrz), co oznacza, że nie zbadały realnej niezbędności ingerencji w nieruchomość skarżących. Wydana decyzja prowadzi do ograniczenia prawa własności (art. 64 Konstytucji RP). Zaskarżoną decyzją organ de facto zezwala inwestorowi nie na tymczasowe, ale na stałe wejście (trwałą ingerencję) w ich nieruchomość, gdy tymczasem przepis art. 47 ust. 2 p.b. nie może być podstawą ani do ustanowienia służebności (gruntowej lub osobistej), ani nie może zastępować przepisów prawa administracyjnego zezwalających na trwałe wejście na cudzą nieruchomość, np. w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przy piśmie z 24 października 2025 r. Wojewoda Podlaski wskazał, że inwestor złożył wniosek o zmianę zaskarżonej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. z uwagi na upływ terminu na wykonanie obowiązku. Z informacji tej wynika również, że do zobowiązanych zostały wystosowane upomnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 z późn. zm.), dalej: p.b., zgodnie z którym przesłankami rozstrzygnięcia o dopuszczalności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości są: potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych na nieruchomości sąsiedniej oraz brak dobrowolnej zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na wejście. W ocenie sądu organy orzekające o wniosku inwestora złożonym na ww. podstawie prawnej prawidłowo ustaliły spełnienie powyższych przesłanek. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że roboty – z uwagi na które inwestor wystąpił z wnioskiem – są robotami niezbędnymi w rozumieniu art. 47 ust. 2 p.b. Po pierwsze dlatego, że wynikają one z ostatecznej i prawomocnej, wydanej w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., decyzji PINB PG z 25 października 2018 r. znak NB.I.5140.57.2017.JK nakazującej w punktach 2 i 3 wymianę ocieplenia i rynny na budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ulicy [...] w B. (k. 99 akt adm. pierwszej instancji). Po drugie, generalnie przesłanka "niezbędności" wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości występuje wówczas, gdy nie ma innej możliwości zrealizowania planowanego zamierzenia jak tylko przez wejście na teren nieruchomości sąsiedniej (vide np. wyrok z 4 listopada 2016 r., II OSK 198/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Może to wynikać np. z usytuowania budynku po granicy nieruchomości, a zatem nie ma innej możliwości wykonania robót budowlanych, jak tylko przez wejście na teren posesji sąsiedniej. Jak wskazuje się w orzecznictwie warunek "niezbędności wejścia na teren sąsiedni" występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej lub w takiej od niej odległości, że teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na ich prawidłowe przeprowadzenie (vide np. wyrok z 4 marca 2015 r. II OSK 1870/13, czy wyrok 9 stycznia 2025 r., II OSK 2469/23). W sprawie niniejszej organy prawidłowo ustaliły tę przesłankę i nie było konieczności sięgania do dodatkowych pomiarów czy prac geodezyjnych dotyczących ustalenia usytuowania budynku. Posadowienie budynku po granicy wynika wprost ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, np. wyrysów z mapy ewidencyjnej w skali 1:500 załączonych do akt przez organ pierwszej instancji (k. 15-16 akt adm.), ale też z aktualnych danych (z 16 września 2025 r.) będących wynikiem pomiaru kontrolnego ściany budynku na działce nr [...], załączonych do skargi wraz ze zdjęciami sytuacji w terenie (k. 9, 12, 16). Także charakter podlegających wykonaniu prac uniemożliwia ich wykonanie w inny sposób niż z terenu nieruchomości skarżących nr [...]. Skoro prace te polegają, jak wynika wprost z decyzji PINB PG z 25 października 2018 r.: (-) na wymianie rynny odprowadzającej wodę ze stropodachu nad pierwszym piętrem zgodnie z punktem 4.1 lit. "a" ekspertyzy technicznej (w tym punkcie ekspertyzy, znajdującej się w aktach sprawy, wprost wskazano, że spadek rynny jest w kierunku granicy działki sąsiada) oraz na wymianie ocieplenia ściany oddzielenia pożarowego (w ekspertyzie wprost wskazano, że chodzi o ścianę oddzielenia pożarowego po granicy sąsiada), to nie sposób kwestionować konieczności wejścia na teren działki nr [...], bowiem od jej strony znajdują się elementy budynku podlegające nakazanym pracom budowlanym. Przy czym podkreślić należy, że powyższy opis stanowi jedynie wskazanie na faktyczne usytuowanie elementów podlegających wymianie, co ma uzasadniać niezbędność wejścia. Natomiast zakres nakazanych prac i obowiązek ich wykonania nie mogą być weryfikowane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych "Prowadząc sprawę w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ architektoniczno-budowlany nie dokonuje oceny prawidłowości decyzji, która zobowiązuje inwestora do dokonania określonych prac budowlanych i dla realizacji których występuje on z żądaniem wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej" (vide wyrok z 4 listopada 2016 r., II OSK 198/15). Dlatego też poza zainteresowaniem organów oraz sądu kontrolującego w sprawie niniejszej decyzje organów jest zagadnienie możliwości wykonania ocieplenia od wewnątrz budynku, a także z uwzględnieniem norm unijnych. Drugą przesłanką podlegającą zbadaniu na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. jest to, czy inwestor bezskutecznie ubiegał się o zgodę na wejście na teren działki sąsiedniej, z którego muszą być wykonane prace. W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły spełnienie tej przesłanki. W aktach sprawy znajdują się trzy pisma zawierające wystąpienia inwestora do właściciela działki sąsiedniej o wyrażenie zgody na wejście celem wykonania spornych prac, tj. pismo z 20 grudnia 2023 r. załączone do wniosku wszczynającego postępowanie (skierowane do C. F., zawierające opis prac, których obowiązek wykonania nałożono na inwestora decyzją PINB PG z 25 października 2018 r. – decyzję tę w ww. piśmie wymieniono jako podstawę prawną obowiązku, podobnie jak prośbę o określenie warunków udostępnienia nieruchomości oraz wyraźne zobowiązanie inwestora do przywrócenia nieruchomości, po zakończeniu prac, do stanu poprzedniego); pismo z 26 lipca 2024 r. skierowane do Państwa F. przez inwestora już w trakcie ponownego prowadzenia postępowania przed organem pierwszej instancji (k. 96 akt adm., w którym wskazano termin wykonania robót jako 6 października – 6 listopada 2024 r.) oraz pismo z 18 grudnia 2024 r. skierowane do Państwa F., wskazujące termin wykonania robót jako kwiecień 2025 r. W każdym z tych pism jednoznacznie wskazano o jakie roboty chodzi (opisowo lub przez wskazanie decyzji PINB z 25 października 2018 r. oraz zobowiązano się do przywrócenia stanu poprzedniego. Do każdego z załączanych do akt pism pełnomocnik inwestora dołączył dowód nadania na adres właścicieli działki nr [...]. Na żadne z tych pism zapytani nie udzielili pisemnej zgody, jak również ich faktyczne działania nie umożliwiły wykonania spornych robót. Co prawda w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Państwa F. z 2 lutego 2024 r. o wyrażeniu zgody na umożliwienie dostępu firmie remontowej oraz inspektorowi nadzoru budowlanego na ich działkę w okresie 15 lutego – 15 kwietnia 2024 r., jednak zastrzegli w nim, że chodzi o zakres prac wskazanych w decyzji PINB PG z 6 grudnia 2023 r. znak NB.I.5140.57.2017.JK. Nie jest to decyzja, z której wynika obowiązek wykonania robót budowlanych, o które chodzi inwestorowi; nadto została uchylona decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z 30 stycznia 2024 r. znak WOP.7721.8.2024.TN. W tej ostatniej też wyraźnie wskazano, że konieczne jest wykonanie pozostałych obowiązków wynikających z decyzji PINB PG z 25 października 2018 r. znak NB.I.5140.57.2017.JK (w zakresie punktu 2 i 3), tj. wymiany ocieplenia i rynny na budynku jednorodzinnym mieszkalnym przy ulicy [...] w B., gdyż obowiązek w zakresie przebudowy połaci dachu wynikający z pkt 1 tej decyzji został wykonany (k. 48 akt adm.). Dodać należy, że Wojewoda trafnie nie podzielił zarzutu odwołania, jakoby skarżącym pozostawiono zbyt mało czasu na ustalenie warunków udostępnienia nieruchomości, na wypowiedzenie się, na zajęcie stanowiska. Istotnie, w piśmie inwestora z 26 lipca 2024 r. wzywającym skarżących do zajęcia stanowiska odnośnie zgody na wejście celem wykonania robót zakreślono termin 2-dniowy. Jednak zgodzić się należy z Wojewodą, iż było to kolejne wezwanie, wysłane w sytuacji, gdy postępowanie na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. toczyło się od stycznia 2024 r., po uprzednim wezwaniu C. F. do wyrażenia zgody w piśmie z 20 grudnia 2023r. Minęło zatem około siedem miesięcy od pierwszego wystąpienia inwestora do właściciela działki nr [...]. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że czasu na zajęcie stanowiska skarżący mieli zbyt mało. Nadto decyzja Wojewody zaskarżona obecnie do sądu jest z 31 lipca 2025 r., a zatem wydano ją po ponad półtora roku od wszczęcia postępowania. Skarżący mogli w tym czasie zająć stanowisko odnośnie wszystkich aspektów udostępnienia nieruchomości, jednak nie ma dowodu na to, że to uczynili. Reasumując tę część rozważań wskazać trzeba, że organ prawidłowo i bez naruszenia prawa przyjął, że zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości na udostępnienie jej w celu wykonania prac budowlanych niezbędnych, bo wynikających z ostatecznej i prawomocnej decyzji, nie została udzielona, co odpowiada dyspozycji art. 47 ust. 2 p.b. Marginalnie natomiast wskazać wypada, że w ocenie sądu udzielenie zgody właścicielowi nieruchomości sąsiedniej na wejście na jej teren celem wykonania niezbędnych prac wynikających z decyzji administracyjnej jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, dlatego wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 kodeksu cywilnego). Wystąpienie o zgodę do jednego z nich i jednoznaczne ustalenie, że nie wyraża on takiej zgody – wyczerpuje przesłankę bezskutecznego ubiegania się o zgodę, o której mowa w art. 47 ust. 2 p.b. W ocenie sądu bez naruszenia prawa Wojewoda Podlaski określił także, reformując decyzję organu pierwszej instancji, granice niezbędnej potrzeby wejścia na teren działki nr [...] – do pasa terenu szerokości 2,5 m i długości 10 m odpowiadającej długości ściany budynku inwestora. Istotnie, przekraczało granice niezbędnej potrzeby ustalenie terenu zajęcia o 5 m dłuższego od długości budynku w sytuacji, gdy teren ten jest niezbędny wyłącznie w zakresie zapewnienia dojścia ale nie jest niezbędny jako obszar zajęcia (wykonywania prac). Zmodyfikowanie zatem granic niezbędnej potrzeby przez zmniejszenie obszaru zajęcia na czas robót, z jednoczesnym pozostawieniem punktu 2 decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z 25 lutego 2025 r., określającym drogę dojścia ekipie wykonawczej i inwestorowi w celu wykonania robót (z działki własnej inwestora) jest rozstrzygnięciem należycie wyważającym granice niezbędnej potrzeby, proporcjonalnym i odpowiadającym stanowi faktycznemu w terenie. Tym samym nie narusza prawa, w tym dyspozycji art. 47 ust. 1 p.b. Na aprobatę zasługuje również rozstrzygnięcie kwestii terminu wykonywania robót jako 12 dni roboczych w godzinach 8.00-15.30 po uzyskaniu przez decyzję waloru ostateczności, w okresie 1-30 września 2025 r. Wskazać w tym względzie należy, że sąd kontroluje zaskarżoną decyzję na datę jej wydania i nie uwzględnia okoliczności mających miejsce po wydaniu decyzji. Stąd porównując datę wydania decyzji przez Wojewodę (31 lipca 2025 r.), datę koniecznego udostępnienia nieruchomości (wrzesień 2025 r.), uwzględniając też termin zaskarżenia decyzji do sądu (trzydzieści dni od daty doręczenia) oraz to, że roboty nakazano decyzją z października 2018 r. a więc pochodzącą sprzed siedmiu lat a także uwzględniając zbliżający się (na datę wydawania zaskarżonej decyzji Wojewody) okres zimowy wykluczającym możliwość wykonania prac – nie sposób zarzucić organowi odwoławczemu nieprawidłowości w tym zakresie. Fakt, że – jak wynika z informacji Wojewody przedstawionej sądowi już po wniesieniu skargi – decyzja nadal nie została wykonana, umożliwia podjęcie dalszych stosownych kroków prawnych, jednak pozostają one poza oceną sądu w sprawie niniejszej. Nie naruszają prawa rozstrzygnięcia zawarte w punktach 4 i 5 decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z 25 lutego 2025 r., utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody, dotyczące obowiązku zabezpieczenia nieruchomości skarżących oraz naprawienia przez inwestora, na zasadach kodeksu cywilnego, szkód powstałych w wyniku udostępnienia nieruchomości na czas wykonania prac. Obowiązek naprawienia szkód wynika wprost z art. 47 ust. 3 p.b. W postępowaniu cywilnym zatem będą mogły zostać rozstrzygnięte kwestie ewentualnych zniszczeń (jeśli takie będą miały miejsce) terenu działki skarżących (nasadzeń, upraw warzywnych itp.). Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących obejmujące zagadnienia wyżej nie wyjaśnione, a dotyczące ograniczenia ich prawa własności. W szczególności poza zakresem oceny organu administracji architektoniczno-budowlanej orzekającego na podstawie art. 47 ust. 2 p.b., jak i sądu administracyjnego kontrolującego taką decyzję, jest kwestia powstania trwałego ograniczenia prawa własności skarżących na skutek wykonania spornych robót (ewentualne sięganie ocieplenia, ewentualnie także rynny, nad teren ich działki). Tym samym podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogły być przepisy art. 47 ust. 2 p.b. w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 140 kodeksu cywilnego. Kwestia naruszenia prawa własności w wyniku wydania decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. powinna być przy tym wyjaśniona w dwóch aspektach. Pierwszy aspekt dotyczy relacji tego przepisu do konstytucyjnej i ustawowej ochrony prawa własności. W tym względzie wskazać należy, że prawo własności podlegające ochronie konstytucyjnej nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Już z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Według art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje także art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 września 2024 r. w sprawie II OSK 2575/21, który to pogląd jest odzwierciedleniem jednolitej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych, przepisy art. 47 ust. 1 i 2 p.b. są jednym z takich ustawowych ograniczeń prawa własności. Ograniczenie to wprowadzono w interesie inwestora, ale ze względu na interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej - musi ono nastąpić w granicach prawa, tj. w granicach niezbędnej potrzeby; dlatego właśnie organ jest obowiązany określić granice oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości (art. 47 ust. 2 in fine). I tylko w tych granicach orzeka organ na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. W sprawie niniejszej tak określone granice orzekania na podstawie tego przepisu nie zostały przekroczone. Drugi aspekt dotyczy tego, czy pozwolenie z art. 47 ust. 2 p.b. prowadzić może do trwałego ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej. Skarżący przecież twierdzą, że zezwala ono na wykonanie ocieplenia, które będzie nad ich nieruchomością i w ten sposób trwale ograniczy ich prawo (administracyjnie zezwoli na rozporządzenie fragmentem ich nieruchomości). W ocenie sądu ten aspekt sprawy pozostaje poza zakresem właściwości organów administracji architektoniczno-budowalnej i sądu w sprawie niniejszej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wykonanie ocieplenia ściany budynku nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem jest zdarzeniem faktycznym a nie prawnym, wobec tego nie prowadzi do skutku, który nie da się odwrócić (np. wyrok z 2 grudnia 2021 r., II OSK 2575/21). Poza tym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 p.b., mimo że w istocie roszczenie oparte na art. 47 ust. 1 p.b. ma charakter cywilnoprawny (vide wyrok z 16 lipca 2024 r., II OSK 1366/23), nie jest rozstrzygany spór co do przysługującego inwestorowi tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również nie rozstrzyga się czy dochodzi do przekroczenia granicy i trwałego jej ograniczenia (art. 151 k.c.), jaki jest przebieg tej granicy (w przypadku sporu o granicę) i czy niezbędne będzie ustanowienie służebności w drodze czynności cywilnoprawnej bądź orzeczenia sądowego (por. np. wyrok z 9 stycznia 2025 r., II OSK 2469/23). Przyznaje się jedynie prawo czasowego zajęcia nieruchomości sąsiedniej. Kwestie cywilnoprawne powinny być rozstrzygnięte na drodze cywilnej. Z powyższych też powodów nie było podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji z uwagi na nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety i nieprzeprowadzenie oględzin na okoliczność trwałego przekroczenia granicy nieruchomości na skutek wykonania nakazanych prac. Nie doszło w tym względzie do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 75 § 1 k.p.a., zwłaszcza że ustawowo określony przedmiot postępowania prowadzonego na podstawie art. 47 ust. 2 p.b. wyklucza prowadzenie wyjaśnień na okoliczność ewentualnego zasięgu przekroczenia prawa własności. Na marginesie w tym miejscu sąd wskazuje, że zakres robót obejmuje wymianę ocieplenia wykonanego ze styropianu na wykonane z materiału niepalnego – zgodnie z § 232 ust. 1 i ust. 1 pkt 2 warunków technicznych. Dodać trzeba, że Wojewoda nie naruszył również art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. reformując decyzję organu pierwszej instancji, co wyżej wyjaśniono. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.