II SA/Bk 17/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi B. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego B. Ż. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] października 2008 r. znak [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...] w Z. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W wyniku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. poprzedniej decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2008 r., Burmistrz Miasta Z. działając na wniosek inwestora B. Ż., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] października 2008 r. znak [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Organ l instancji w oparciu o treść art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonał nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Burmistrz Miasta Z. uznał, iż żadna z działek położonych w obszarze analizowanym, dostępnych z tej samej drogi publicznej co działka inwestora – ulicy P., nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce nr [...]. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł B. Ż. Odwołujący się wskazał, iż zaskarżona decyzja narusza § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez zastosowanie dla potrzeb analizy nieaktualnej mapy zasadniczej i nieuwzględnienie informacji o wydanych pozwoleniach na budowę. Zarzucił ponadto, iż organ I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji pojęcia "dostępu do drogi publicznej" co miało istotny wpływ na wynik wykonanej analizy i treść decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. W ocenie odwołującego się w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezbędne do wydania przedmiotowej decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie w analizowanym obszarze znajdują się działki, na których realizowana jest zabudowa wielorodzinna, jednakże nie można na tej podstawie określić wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gdyż nie są one dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. P.). Jak ustalono w sprawie istniejąca droga publiczna – ulica P. (kategoria drogi powiatowej) nie tworzy jednego ciągu drogi publicznej z innymi drogami publicznymi (o kategorii dróg gminnych) – ulicami: P., B., 5KD/D (ul. K.). Niewątpliwie droga publiczna 5KD/D umożliwia dostęp do działek o nr [...], na których występuje zabudowa wielorodzinna, położonych przy ulicy P., a nie mających do niej dostępu. Nie jest to jednak tożsame z tym, iż są one dostępne z tej samej drogi publicznej co wnioskowane zamierzenie inwestycyjne. Odnosząc się do zarzutu wykorzystania dla potrzeb analizy nieaktualnej mapy zasadniczej i nie uwzględnienia informacji o wydanych pozwoleniach na budowę, organ odwoławczy wskazał, iż uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy albowiem w toku postępowania organ I instancji przeprowadził wizję w terenie, podczas której wykonał materiał fotograficzny i naniósł na załączniku graficznym do analizy budynki mieszkalne wielorodzinne i opisał je w analizie terenu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł B. Ż. Zarzucił on zaskarżonej decyzji naruszenie: – art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że działki położone w obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, mające pośredni dostęp do tej samej drogi publicznej, co działka skarżącego, nie pozwalają na spełnienie warunku, tzw. dobrego sąsiedztwa, – art.2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "ta sama droga publiczna" musi oznaczać "tę samą kategorię drogi publicznej" wynikającą z ustawy o drogach publicznych, – art.7 i art. 80 kpa, poprzez zaniechanie przez organ rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., iż w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie uwzględnił utrwalonej w orzecznictwie sądowym wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 przyjmującej szerokie rozumienie pojęć "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej". Pozwoliłoby to na ustalenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu najbliższej okolicy. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej powoływanej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Dokonując takiej kontroli sąd bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) powoływanej dalej: u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust.1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednym z warunków pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi, zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasadnicze znaczenie ma, zatem wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie dobrego sąsiedztwa. Przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nie tylko działkę faktycznie sąsiadującą, posiadającą wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja, ale również tereny położone w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 551/05, Lex nr 194346). Te same reguły należy zastosować przy interpretacji pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". Ze wskazań art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W świetle utrwalonego już poglądu orzecznictwa, działka sąsiednia musi mieć zatem dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również połączenie pośrednie (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r.,II OSK 646/06, Lex nr nr 322329; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2009 r., II SA/Bk 406/08, Lex nr 486236). Wymóg ten będzie więc spełniony, gdy działka sąsiednia, a więc położona w okolicy stanowiącej pewną urbanistyczną całość, ma dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestora, lecz np. poprzez osiedlowe drogi dojazdowe. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie rozumienia pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". W toku postępowania administracyjnego organy obu instancji wskazywały, iż nieruchomość, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ulicy P., przy której to ulicy nie występuje zabudowa wielorodzinna, a więc pozwalająca na określenie wymagań dotyczących wnioskowanego przedsięwzięcia w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Takie twierdzenie organów administracji nie zasługuje na uwzględnienie, jak wynika bowiem z akt sprawy, przy ulicy P. posadowiony jest budynek o Nr [...] wzniesiony w zabudowie wielorodzinnej. Ponadto podkreślić należy, iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, czyli o takiej samej funkcji jak wnioskowana, jest realizowana i planowana do realizacji na sąsiednich, znajdujących się działkach o nr [...]. Wprawdzie bezspornie działki te nie mają bezpośredniego dostępu do ulicy P., jednakże obsługujące je drogi publiczne: ulice P., B. oraz projektowana 5KD/D (ul. K.), umożliwiają dojazd jego mieszkańcom do ulicy P. W takiej sytuacji do oceny, czy nowa zabudowa jest w ogóle dopuszczalna i czy nie zaburzy panującego w okolicy ładu przestrzennego wziąć należy pod uwagę nie tylko działki bezpośrednio przylegające do ulicy P., lecz również pośrednio z nią połączone. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez organy obu instancji okoliczność, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miasta Zambrów w dniu 27 lutego 2007 r., Nr 21/V/07 dla terenu na którym wznoszone są obecnie budynki mieszkalne wielorodzinne, wyklucza się możliwość obsługi komunikacyjnej tej zabudowy z ulicy P. Raz jeszcze należy podkreślić, iż w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, analizie podlegają jedynie okoliczności, o których mowa w art. 61 ust.1 u.p.z.p., zaś organ może wydać decyzję odmowną wyłącznie w przypadku nie spełnienia wskazanych tam warunków, inne zaś okoliczności nie mogą mieć na to wpływu. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy bowiem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową i rzeczywistą funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Tak więc podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, w tym również dokumentacji fotograficznej dostarczonej przez inwestora, na obszarze objętym analizą – jak już to wskazano wyżej – istnieje i nadal realizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a wiec taka jak wnioskowana przez inwestora i którą organy administracji winny bezwzględnie uwzględnić w toku przedmiotowego postępowania. Mając przy tym na uwadze, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego, stanowisko organów obu instancji odmawiające B. Ż. ustalenia warunków zabudowy, nie znajduje w realiach niniejszej sprawy żadnego uzasadnienia. Powyższe uchybienie, w ocenie Sądu, pozwala na stwierdzenie, że w sprawie, naruszone zostały również przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nakładające na organy obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia wszystkich okoliczności i należytego uzasadnienia podjętej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organy winny mieć na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa i w/w zalecenia Sądu, zmierzające do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, a mianowicie ustalenia, czy w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka "dostępności z tej samej drogi publicznej", o jakiej stanowi przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 cytowanej ustawy.