II SA/Bk 174/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. Z. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2021 roku numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego G. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi G. Z. (dalej powoływanego jako "Skarżący") w niniejszej sprawie jest postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2021r. znak: [...] odmawiające wstrzymania robót budowlanych przy budynku handlowym, zlokalizowanym na działkach nr geod. [...], przy ul. [...] w W. U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W dniu [...] sierpnia 2021r. Skarżący wystąpił do PINB w B. z żądaniem wstrzymania budowy budynku na działce przylegającej do jego działki (nr [...]) przy ul. [...] w W., wskazując, że ściana nowobudowanego budynku została zlokalizowana przy granicy jego działki, a na taką lokalizację nie wydał on zgody sąsiadowi. W ocenie Skarżącego lokalizacja nowobudowanego budynku narusza przepisy prawa stąd też zasadne jest "odsunięcie budynku od granic nieruchomości, zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa". W oparciu o powyższe zgłoszenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] sierpnia 2021 r. przeprowadził kontrolę inwestycji prowadzonej na działkach nr geod. [...] przy ul. [...] w W., gm. W.. W jej trakcie ustalił, że na ww. działkach prowadzona jest budowa i rozbudowa budynku handlowo – usługowego zgodnie z decyzją Starosty Powiatu B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2021r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. P. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę budynku handlowego wraz z rozbudową o budynek handlowo-usługowy o pow. zabudowy po rozbudowie – 237, 92 m2 , o pow. użytkowej po rozbudowie -205,67 m2 , o kubaturze po rozbudowie – 1422,75 m2. Organ ustalił również, że właścicielem działek nr [...] jest P. P., a współwłaścicielami działki nr [...] są: J. G. (w części 1/8), E. P.(w części 1/8), J. P. (w części 5/8) i M. P. (w części 1/8), a właścicielami działki o nr [...] są W. Z. i G. Z. Wyniki przeprowadzonej kontroli doprowadziły też do ustalenia, że na działce nr [...] prowadzone są roboty ziemne i przygotowanie szalunków pod fundamenty. Teren budowy jest ogrodzony, a w widocznym miejscu umieszczona jest tablica informacyjna budowy. W dniu [...] września 2021 r. Inwestor okazał prowadzony dziennik budowy nr [...] wydany w dniu [...] sierpnia 2021 przez właściwy organ architektoniczno-budowlany. Organ I instancji nie stwierdził natomiast odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz sporządził dokumentację zdjęciową. W oparciu o powyższe ustalenia PINB pismem z dnia [...] września 2021 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dot. przebudowy budynku handlowego wraz z rozbudową o budynek handlowo-usługowy, zlokalizowanych przy ul. [...] na działkach o nr [...] w W.. Następnie po przeprowadzeniu w dniu [...] listopada 2021r. kolejnej kontroli i stwierdzeniu, że roboty wykonywane przez Inwestora są prowadzone bez istotnych odstępstw od warunków wydanej na rzecz Inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021r. znak: [...] wydanym w oparciu o art. 50 ustawy Prawo budowlane, odmówił wstrzymania robót budowlanych przy budynku handlowym, zlokalizowanym na działkach nr geod. [...] przy ul. [...] w W., gm. W. Organ pouczył jednocześnie strony wszczętego postępowania o możliwości wniesienia zażalenia na wydane postanowienie. Zażalenie na w/w postanowienie złożył Skarżący wskazując, że Inwestor zlokalizował ścianę nośną budynku na granicy obu nieruchomości, przy braku jego zgody na tak zlokalizowaną inwestycję. Skarżący wniósł jednocześnie "o wstrzymanie budowy i odsunięcie jej od granic należącej do niego nieruchomości". P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022r. nr [...], działając na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 i pkt 2 i pkt 4 oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powtórzył ustalenia i argumentację prawną przyjętą przez organ l instancji, przyjmując, że skoro obecnie brak jest podstaw do ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego z uwagi m.in. na niezakończenie robót budowlanych oraz fakt wykonywania ich w sposób nieodbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, to zasadnym było wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. PWINB zaakceptował jednocześnie stanowisko organu I instancji w kwestii braku podstaw do ingerencji w prowadzony obecnie proces budowlany uznając postanowienie z dnia 2 grudnia 2021r. za zgodne z przepisami prawa. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zostały też naruszone w niniejszej sprawie przepisy określone w art. 50 ust. 1 pkt 1, pkt 2 czy pkt 4 ustawy Prawo budowlane, dające podstawę do wstrzymania budowy, albowiem inwestor posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, budowa nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz prowadzona jest (na obecnym etapie) w sposób nieodbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Odnosząc się zaś do zarzutu, że skarżący nie zgadza się z lokalizacją ściany nośnej nowobudowanego budynku przez sąsiada na granicy działek, nie wyrażał zgody na taką lokalizację i w związku z tym wnosi o odsunięcie jej od granic działki PWINB wyjaśnił, że lokalizacja budynku jest zgodna z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym ostateczną decyzją Starosty Powiatu B. z dnia [...] czerwca 2021r. Skarżący był zaś stroną postępowania prowadzonego przez organ architektoniczno-budowlany w sprawie udzielenia w/w pozwolenia na budowę i miał możliwość wypowiedzenia się w tym zakresie i zgłaszania własnych uwag i wniosków w tym zakresie. Ponadto skarżący udzielił pisemnej zgody (złożonej w organie architektoniczno-budowlanym na etapie pozwolenia na budowę) na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Końcowo PWINB zaznaczył, że kwestie ewentualnego niszczenia działki bądź mienia skarżącego podczas prowadzonej przez Inwestora budowy na działce nr [...] nie podlegają przepisom ustawy Prawo budowlane, a roszczenia mogą być dochodzone wyłącznie w drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. Reasumując organ II instancji uznał, że w aktualnie ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak jest przesłanek do ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. W skardze wniesionej do tutejszego sądu administracyjnego skarżący zakwestionował wydane postanowienie wskazując, że został oszukany przez Inwestora i Starostwo B., a wydana decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być jasna dla stron. Jednocześnie Skarżący po raz kolejny zawnioskował o wstrzymanie budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 329 dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła orzekający skład do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2022r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2021r. o odmowie wstrzymania robót budowlanych przy budynku handlowym, zlokalizowanym na działkach nr geod. [...] przy ul. [...] w W., dotknięte są bowiem wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na wydanie ich bez podstawy prawnej. Szczegółowe rozważania w tym zakresie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie PWINB z dnia [...] stycznia 2022r. Przechodząc do powodów stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2021r. przypomnieć trzeba, że co do zasady postępowania z zakresu nadzoru budowlanego wszczynane są z urzędu. Taki tryb odpowiada istocie nadzoru i zakresowi kompetencji organu określonych przez prawo materialne. Inicjatywa wykazana przez osobę zainteresowaną, zmierzająca do uzyskania rozstrzygnięcia organu w sprawie objętej jego nadzorczymi kompetencjami, nie musi być wnioskiem wszczynającym postępowanie w określonej sprawie. Zawsze natomiast musi być badana pod kątem potrzeby wszczęcia postępowania z urzędu. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, Skarżący złożył wniosek o "wstrzymanie budowy" budynku na działce przylegającej do jego działki przy ul. [...] w W. i "odsunięcie jej od granic nieruchomości", wskazując, że ściana nowobudowanego budynku została zlokalizowana przy granicy jego działki, a na taką lokalizację nie wydał on zgody sąsiadowi. Organ I instancji, po przeprowadzeniu dwukrotnej kontroli inwestycji, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie przebudowy budynku handlowego wraz z rozbudową o budynek handlowo – usługowy zlokalizowanych przy ul. [...] w W.. Następnie, po stwierdzeniu, że ww. roboty budowlane prowadzone są przez Inwestora bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, na podstawie art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.), wydał postanowienie o odmowie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych przy budynku handlowym, zlokalizowanym na działkach nr geod. [...] przy ul. [...] w W., gm. W.. Powyższe rozstrzygniecie utrzymał w mocy PWINB w B. przyjmując, że skoro obecnie brak jest podstaw do ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego z uwagi m.in. na niezakończenie robót budowlanych oraz fakt wykonywania ich w sposób nieodbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, zasadnym było wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania prowadzonych robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W ocenie sądu oba postanowienia zostały wydane bez podstawy prawnej. Po pierwsze, nie sposób nie dostrzec, że pomiędzy cytowanym wyżej przedmiotem sprawy zakreślonym przez organ I instancji jako "przebudowa budynku handlowego wraz z rozbudową o budynek handlowo – usługowy zlokalizowanych przy ul. [...] w W.", a rozstrzygnięciem zachodzi wyraźna niespójność. Zarówno z zakreślonego przez organ I instancji przedmiotu sprawy, jak i z zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika bezspornie, że w istocie organ badał legalność prowadzonych robót budowlanych przy "przebudowie budynku handlowego wraz z rozbudową o budynek handlowo – usługowy zlokalizowanych przy ul. [...] w W." w całości, a nie tylko w kontekście zgłoszonego przez Skarżącego wniosku o ich wstrzymanie. Samego jednak rozstrzygnięcia organ nie odniósł do przedmiotu badania (inwestycji jako całości), a tylko do zakresu wniosku. Po drugie, przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, której przedmiotem byłoby jedynie wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych. Tego rodzaju postanowienie zapada w postępowaniu incydentalnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem jest kontrola legalności i zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych oraz weryfikacja konieczności ingerencji organu budowlanego. Wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi pierwszy etap postępowania naprawczego i ma charakter tymczasowy, stanowiąc rodzaj zabezpieczenia do czasu podjęcia kolejnego, merytorycznego rozstrzygnięcia w procedurze naprawczej, które powinno zostać podjęte w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 51 ust. 1 p.b.. Przepisy art. 50 mają bowiem charakter incydentalny i prewencyjny, są związane z przepisami art. 51. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 50 ust. 1 nie rozstrzyga się sprawy ani jej nie kończy, to może mieć miejsce dopiero w dalszej części postępowania, kiedy zostanie wydana jedna z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2008 r., II OSK 655/07, Lex nr 483240; WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r., II SA/Kr 453/08, Lex nr 518845). Wstrzymanie robót pozwala na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów wykonywanej inwestycji. Samo orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych nie rozstrzyga jednak tej kwestii, gdyż nie załatwia sprawy co do istoty. Przepis art. 50 ustawy Prawo budowlane jest bowiem wyłącznie podstawą wstrzymania robót budowlanych w celu rozważenia tego, jakie nakazy, względnie zakazy, w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane (por. wyrok NSA z 22 października 1999 r., IV SA 1280/97, Lex nr 47816). Z powyższych rozważań, które sąd akceptuje w pełnym zakresie, wynika zatem jednoznacznie, że organy nadzoru budowlanego nie mają podstawy prawnej ażeby wszcząć odrębne postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych. Postępowanie administracyjne prowadzone jest w sprawie, której przedmiot i granice wynikać muszą z prawa materialnego. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają zaś norm, z których wynikałoby, że kwestia wstrzymania robót budowlanych stanowi (czy też może stanowić) odrębną sprawę administracyjną. Skoro zaś postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może mieć jedynie charakter "wpadkowy" w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, to ta wpadkowość charakteryzuje się tym, że występuje na początku postępowania. Zasadniczo jest jego pierwszym etapem, który z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji zaś gdy organ nie stwierdzi istnienia podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, zgodnie z art. 50 Prawo budowlanego, właściwą drogą zakończenia postępowania będzie jego umorzenie. Przy czym taka decyzja odnosić się musi jednak do sprawy, a nie do kwestii "wpadkowej". Przepisy prawa materialnego, w tym powołane w podstawie zaskarżonych rozstrzygnięć, nie upoważniają zaś organów nadzoru budowlanego do rozstrzygania kwestii odmowy wstrzymania robót budowlanych w formie odrębnego postanowienia, jak uczyniono w ramach kontrolowanego postępowania. Takie postanowienie, jako pozbawione podstawy prawnej, dotknięte jest wadą kwalifikowaną wymienioną wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nawet, gdyby przyjąć, że orzekające w sprawie organy orzekły w ramach wszczętego postępowania naprawczego, to zauważyć należy, że literalna wykładnia art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez użycie sformułowania "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych" nie zaś "postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych" przewiduje kompetencję właściwego organu jedynie do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego. Nie byłaby zdaniem sądu dopuszczalna taka rozszerzająca wykładnia tego przepisu, która a contrario zmierzałaby do wywiedzenia kompetencji organu nadzoru budowlanego do wydania również postanowienia o odmowie wstrzymania robót budowlanych. Przy tego rodzaju uchybieniach, sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego wyda rozstrzygnięcie adekwatne do ustalonych okoliczności sprawy, kierując się wiążącą oceną prawną wyrażoną przez sąd niniejszym wyrokiem. Biorąc zaś pod uwagę, że organ I instancji zebrał konieczne dokumenty, przeprowadził dwukrotną kontrolę zakwestionowanej inwestycji oraz sporządził materiał poglądowy i na tej podstawie wszczął de facto postępowanie naprawcze w przedmiocie "przebudowy budynku handlowego wraz z rozbudową o budynek handlowo – usługowy zlokalizowanych przy ul. [...] w W.", to również w tym trybie powinien je zakończyć w formie decyzji administracyjnej.