II SA/Bk 180/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający jej wydanie rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] listopada 2021 roku numer [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na rzecz skarżącego T.K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozkazem personalnym nr [...] z [...] listopada 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w Z. (dalej: KPP) obniżył aspirantowi sztabowemu T. K. dodatek służbowy o 130 zł od kwoty otrzymywanej stawki, od 1 grudnia 2021 r. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał art. 104 ust. 3 i 6 w związku z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm., dalej: u.P.) oraz § 9 ust. 5 i § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.; dalej: rozporządzenie MSWiA). W uzasadnieniu rozkazu KPP wskazał, że postępowanie wszczęto [...] października 2021 r., w związku z wymierzeniem T. K. na mocy orzeczenia z [...] września 2020 r. nr [...], kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Kara ta uprawomocniła się [...] września 2020 r. oraz uległa zatarciu [...] września 2021 r. Dalej KPP wyjaśnił, że na mocy § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA dodatek służbowy podlega obniżeniu w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś według § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia, dodatek ten obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono karę dyscyplinarną. W konsekwencji organ uznał, że ukaranie policjanta karą dyscyplinarną rodzi obowiązek obniżenia dodatku służbowego, zaś w związku z tym, że po ukaraniu strony karą dyscyplinarną nie obniżono jej dodatku służbowego, należało to uczynić niezwłocznie po ujawnieniu tej okoliczności. W ocenie organu, obniżenie policjantowi dodatku służbowego z kwoty 650 zł do kwoty 520 zł (tj. o kwotę 130 zł) jest adekwatne do wymierzonej kary dyscyplinarnej oraz stopnia naruszenia dyscypliny służbowej. Odwołanie od rozkazu personalnego wniósł T. K.. Wskazał, że obniżenie dodatku służbowego było niedopuszczalne z uwagi na zatarcie kary dyscyplinarnej, skutkujące uznaniem kary za niebyłą i usunięciem z akt osobowych orzeczenia o ukaraniu. Decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. orzekł, iż "zaskarżony rozkaz personalny uchyla w całości i orzeka co do istoty sprawy". Wskazał, że wymierzona odwołującemu się kara dyscyplinarna uprawomocniła się [...] września 2020 r., zaś jej zatarcie nastąpiło [...] września 2021 r. KWP podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, iż treść art. 104 ust. 3 u.P. oraz §9 ust. 5 i § 8 ust. 8 rozporządzenia MSWiA wskazuje na obowiązek organu do obniżenia dodatku służbowego w przypadku zaistnienia którejkolwiek ze wskazanych tam okoliczności, co oznacza że wydawane w tym przedmiocie decyzje mają charakter związany. Uznaniu organu pozostawiono natomiast skalę obniżenia dodatku, która powinna mieścić się w granicach 20-50% stawki dodatku otrzymywanego przez policjanta. KWP zgodził się z organem pierwszej instancji, że obniżenie dodatku służbowego jest konsekwencją wymierzenia policjantowi kary dyscyplinarnej na skutek naruszenia dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych. Stwierdził jednak, że warunki te muszą być spełnione w dacie orzekania o obniżeniu dodatku służbowego. Tymczasem kara dyscyplinarna wymierzona stronie uległa zatarciu po upływie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia o jej wymierzeniu, tj. [...] września 2021 r. (na podstawie art. 135q ust. 2 pkt 2 u.P.). W świetle art. 135q ust. 1 u.P. oznacza to uznanie kary za niebyłą, zaś wedle art. 135q ust. 7 u.P. powoduje usunięcie z akt osobowych policjanta orzeczenia o ukaraniu. Podzielając stanowisko judykatury, KWP stwierdził, że nie jest dopuszczalne powoływanie się na fakt ukarania pracownika w razie uznania kary za niebyłą, w związku z czym w sprawie doszło do naruszenia prawa, co uzasadnia uchylenie rozkazu personalnego KPP. Końcowo KWP stwierdził, że: ""(...) wydając decyzję o uchyleniu wyżej wymienionego rozkazu personalnego w całości, uznaje zaskarżoną decyzję za nieprawidłową i jednocześnie orzeka co do istoty sprawy. Wynika to z faktu, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postepowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego." Skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji wniósł do sądu administracyjnego T. K., zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec wydania przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia, które wypełnia przesłankę nieważności opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sentencja decyzji KWP o brzmieniu: "zaskarżony rozkaz personalny uchylam w całości i orzekam co do istoty sprawy" nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy, określony w powołanym przepisie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji KWP w całości. W jego ocenie, katalog rozstrzygnięć zawarty w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. ma charakter zamknięty, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie, które nie zostało tam przewidziane, jest niedopuszczalne. W konsekwencji zaskarżona decyzja, wyłącznie uchylająca decyzję organu pierwszej instancji, jest nieważna. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że treść rozkazu personalnego KPP jest w jawny i oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, co dało podstawę do jego uchylenia. Przywrócono w ten sposób skarżącemu pierwotną wysokość dodatku służbowego. Ewentualne naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego, wobec braku negatywnych skutków społeczno-gospodarczych dla strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem podniesiony zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jest zasadny. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Oznacza to, że osnowa decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), na skutek stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa; zaś w drugiej części albo rozstrzyga sprawę co do jej istoty, tj. orzeka merytorycznie o indywidualnych prawach i obowiązkach konkretnego adresata (strony), stosując określone normy prawne (w celu usunięcia wadliwości decyzji, których dopuścił się organ pierwszej instancji), albo umarza postępowanie przed tym organem określając zakres tego umorzenia (w całości lub w części), na skutek stwierdzenia bezprzedmiotowości postepowania (art. 105 § 1 w związku z art. 140 K.p.a.). Umorzenie postępowania jest przy tym orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez rozstrzygnięcia istoty sprawy, wydawanym na skutek stwierdzenia wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej jej merytoryczne rozstrzygnięcie. W orzecznictwie wskazuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Postępowanie może być bezprzedmiotowe zarówno z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, jak i z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających, według hipotezy normy prawnej, kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 24 lutego 2022 r., II SA/Gl 1390/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosując ww. przepis prawa procesowego, organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji, lecz jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia co do dalszego toku sprawy administracyjnej. Uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji nie powoduje bowiem zakończenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy, związany zasadą dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a., może więc albo wydać decyzję rozstrzygającą sprawę w sposób merytoryczny, albo decyzję o charakterze procesowym, tj. o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Ponadto, w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji, nie orzekając ani co do istoty sprawy, ani o umorzeniu postępowania przed KPP, ani też o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Co prawda sentencja zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ zamierzał orzec co do istoty sprawy, jednakże nie wynika z niej, w jaki sposób KWP rozstrzygnął sprawę administracyjną, której istotą było obniżenie skarżącemu dodatku służbowego. Nie wiadomo zatem jaki jest dalszy bieg sprawy administracyjnej, która w istocie nie została zakończona zaskarżonym aktem. Co więcej, w jego uzasadnieniu KWP wskazał, że: "(...) na dzień orzekania o obniżeniu dodatku służbowego nie występowała możliwość skutecznego powoływania się przez organ pierwszej instancji na fakt ukarania dyscyplinarnego policjanta i tym samym zastosowania wobec niego sankcji finansowych", co sugerować by mogło, że organ odwoławczy dopatrzył się bezprzedmiotowości tego postepowania, przemawiającej za jego umorzeniem. Sentencja zaskarżonej decyzji nie orzeka jednak o umorzeniu tego postępowania. W ocenie sądu, stanowisko wyrażone przez KWP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. Jak stanowi bowiem art. 135q ust. 2 pkt 2 u.P., kara dyscyplinarna ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, o której mowa w art. 134 pkt 3 i art. 134c u.P., podlega zatarciu po upływie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia tej kary. Wobec zaś tego, że orzeczenie KPP nr [...] z [...] września 2020 r., na mocy którego skarżącemu wymierzono karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, uprawomocniło się [...] września 2020 r., nie ulega wątpliwości, że zatarcie skazania nastąpiło przed dniem obniżenia skarżącemu dodatku służbowego, co miało miejsce [...] listopada 2021 r. Zatarcie kary dyscyplinarnej oznacza uznanie kary za niebyłą (art. 135q ust. 1 u.P.) oraz powoduje usunięcie z akt osobowych policjanta orzeczenia o ukaraniu (art. 135q ust. 7 zd. 1 u.P.). Oznacza to, że zatarcie kary dyscyplinarnej niweczy skutki związane z ukaraniem policjanta w tym sensie, że nie jest możliwe powoływanie się na ten fakt (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2007 r., I OSK 1628/06). Zatarcie skazania wywołuje zatem konsekwencje w sferze prawnej, gdyż tworzy fikcję niekaralności policjanta, wykluczającą możliwość stwierdzenia, że popełnił on określone przewinienie dyscyplinarne. W świetle § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia MSWiA, dodatek służbowy obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Zatarcie skazania, które nastąpiło przez datą obniżenia dodatku służbowego, skutkuje zatem brakiem podstaw faktycznych do jego obniżenia. Skoro bowiem w chwili orzekania kara dyscyplinarna uznawana jest za niebyłą, a w aktach osobowych policjanta nie ma orzeczenia o ukaraniu, nie jest w istocie spełniona przesłanka naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono karę dyscyplinarną. W konsekwencji brak jest sprawy administracyjnej, która podlegałaby rozpatrzeniu w kontrolowanym postępowaniu, co przemawia za stwierdzeniem o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego na ww. podstawie. Jakkolwiek więc stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest co do zasady słuszne, to jednak nie jest ono spójne z osnową decyzji, która mimo uchylenia rzeczywiście wadliwej decyzji KPP, nie zawiera (wbrew dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) jakiegokolwiek rozstrzygnięcia o sposobie zakończenia postępowania administracyjnego, w szczególności zaś o jego umorzeniu, na którego przesłanki organ odwoławczy wskazał w sposób pośredni w uzasadnieniu tego aktu. Nie sposób przy tym uznać samego literalnego powtórzenia przez ten organ, ustawowej alternatywnej dyspozycji, nakazującej orzeczenie co do istoty sprawy, za faktyczne orzeczenie co do jej istoty, skoro z treści rozstrzygnięcia nie wynika, w jaki sposób sprawa została zakończona – co stanowi istotę tzw. decyzji reformatoryjnej. Podkreślić przy tym należy, że uzasadnienie aktu prawnego nie może zastępować jego rozstrzygnięcia, bowiem są to odrębne elementy składowe decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.), przy czym pierwszy z nich służy wykazaniu przyczyn oraz wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji, zaś drugi wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego w konkretnej sprawie administracyjnej, stanowiąc jej istotę. Oba te elementy stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, w związku z czym powinny być ze sobą spójne wewnętrznie (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 15 kwietnia 2021 r., I SA/Sz 106/21). Treści rozstrzygnięcia nie można domniemywać z uzasadnienia decyzji, bowiem stanowi ono wiążące ustalenie konsekwencji prawnych stosowanego przez organ administracji przepisu prawa materialnego. Ze względu na naruszenie przez organ odwoławczy dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (mimo uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nie rozstrzygnięto o sposobie zakończenia postępowania administracyjnego), należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją (wadliwą) decyzję KPP, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.). Sąd nie dopatrzył się przy tym rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., o co wnosił pełnomocnik skarżącego. Ze względu na stwierdzoną przez sąd podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w kontrolowanej sprawie, na mocy art. 145 § 3 P.p.s.a. sąd orzekł o umorzeniu tego postepowania w pkt 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od KWP na rzecz skarżącego, w łącznej wysokości 497 zł, orzeczono w pkt 3 wyroku, na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składa się: kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł (k. 6).