II SA/Bk 195/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. D. Sp. j. w E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. (nr [...]), Prezydent Miasta S.ustalił P. Spółce z o.o. w W. (na jej wniosek z dnia [...] maja 2011 r.) lokalizację inwestycji celu publicznego obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], na działce o nr geod. [...], przy ul. S. w S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2011 r. (nr [...]) uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego rozstrzygnięcia była potrzeba: jednoznacznego wyjaśnienia, czy dla planowanej inwestycji potrzebna jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, ustalenia wysokości wieży rurowej stanowiącej element stacji bazowej telefonii komórkowej, określenia ilości i gabarytów kontenerów wchodzących w skład inwestycji, zakreślenia granic obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, scharakteryzowania sposobu użytkowania poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. (nr [...]), Prezydent Miasta S. ponownie ustalił P. Spółce z o.o. w W. lokalizację inwestycji celu publicznego obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]na wyżej opisanej działce. W podstawie materialnoprawnej decyzji organ powołał przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 52, 54 i 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako u.p.z.p.). W decyzji określone zostały szczegółowe warunki lokalizacji inwestycji, w tym wynikające z przepisów odrębnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, podniesiono fakt uzyskania pozytywnych opinii, wskazano na fakt przeprowadzenia w toku postępowania rozprawy administracyjnej celem wyjaśnienia sprawy i uzgodnienia interesów stron, odniesiono się też do argumentów w sprawie ewentualnego szkodliwego promieniowania projektowanej inwestycji. Wskazano, że projektowana inwestycja nie jest położona w miejscowości uzdrowiskowej ani na obszarze ochrony konserwatorskiej, ani na terenach górniczych zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, czy na obszarze pasów technicznych, pasów ochronnych oraz morskich portów i przystani. Nie leży też na obszarze Natura 2000, terenie parku narodowego lub jego otuliny, a zatem brak było obowiązku dokonywania związanych z tym uzgodnień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z uwagi na rodzaj inwestycji przed przystąpieniem do rozpatrywania sprawy organ rozważył, czy nie zachodzą prawne przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach projektowanego przedsięwzięcia. Jednak na podstawie przedłożonych przez inwestora dowodów, a także pisemnej analizy z dnia [...] grudnia 2011 r. wykonanej przez organ I instancji, przedstawiającej m.in. sposób zagospodarowania i użytkowania sąsiednich terenów organ odwoławczy stwierdził, iż stacja bazowa telefonii komórkowej, planowana do realizacji na działce nr geod. [...] przy ul. S. w S., nie zalicza się do przedsięwzięć wymienionych w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, ponieważ ani w odległości do 70 m od środka elektrycznego poszczególnych anten - znajdującego się na wysokości 32,30 m n.p.t., ani w odległości do 150 m od tego środka nie występują miejsca dostępne dla ludności. Takie miejsca nie będą się znajdować w budynkach planowanych do realizacji przez skarżącą spółkę na działce sąsiedniej nr geod. [...], gdyż jak wynika z decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej na tej działce (znak: [...] z dnia [...] marca 2009 r.) wysokość od średniego poziomu terenu do górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wynosi do 15 m., zaś wysokość kalenicy głównej wynosi do 16,5 m. Stanowisko to podzielił również Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w S. w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. W związku z tym organ nie uznał zarzutu naruszenia art. 63 ust. 1 i 2 u.p.z.p. z powodu braku wydania postanowienia o braku konieczności przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięciu na środowisko. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że zostały spełnione wymogi prawne zakreślające ramy postępowania i przesłanki wydania decyzji lokalizacyjnej a także, że decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane treścią art. 54 u.p.z.p. Uznał też, że decyzja organu I instancji, wbrew twierdzeniu zawartym w odwołaniu, zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, wymagane przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła R. D. Spółka jawna w E. (dalej: Spółka), zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: - art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia o wnioski zawarte w opracowaniach i oświadczeniach przedłożonych przez jedną ze stron postępowania tj. inwestora, bez dokonania przez organ własnych ustaleń, jak również brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, - art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez pominięcie lub lakoniczne odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do istotnych zarzutów zgłoszonych przez Skarżącego skutkujących utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji, 2. przepisów prawa materialnego: - § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), poprzez odstąpienie przez organ od zbadania, czy po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, - art. 63 ust. 1 ewentualnie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1277, powoływanej dalej jako ustawa środowiskowa), poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, mimo iż planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140, 143 i 144 Kodeksu cywilnego, poprzez brak ustalenia, czy planowana inwestycja nie wpłynie na społeczno - gospodarcze przeznaczenie nieruchomości sąsiednich wobec faktu, iż oddziaływanie anten rozciąga się na tereny nieruchomości nie stanowiących własności inwestora, co oznacza potencjalne ograniczenie swobody ich właścicieli i stanowi uciążliwość, - art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie przez organ w swoim rozstrzygnięciu kwestii zaburzenia ładu przestrzennego w sąsiedztwie lokalizacji celu publicznego tj. stacji bazowej telefonii komórkowej. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że niedopuszczalne jest orzekanie przez organy obu instancji tylko w oparciu o wnioski zawarte w opracowaniach i oświadczeniach złożonych przez inwestora. Wskazała, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy promieniowanie nie występuje oprócz osi głównej promieniowania i jaki ewentualny wpływ mogłoby wywierać na mieszkańców okolic. Zdaniem skarżącej, planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tej sytuacji wymagane było uzyskanie postanowienia w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie jest zaś takim postanowieniem informacja uzyskana z Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej. Nadto podniosła, iż nawet, jeśli szkodliwe oddziaływanie inwestycji występuje jedynie na wysokościach niedostępnych dla ludzi, to i tak w określonych odległościach od urządzeń stacji bazowej należy się liczyć z koniecznością ograniczeń w możliwościach rozbudowy istniejących budynków, a w przypadku nowych - z koniecznością ograniczenia ich wysokości. Ponadto, w ocenie skarżącej, budowa stacji bazowej wpłynie niekorzystnie na estetykę okolicznych terenów, na chęć ich zasiedlania, wypoczynku i rekreacji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie nie narusza prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.). Przedmiotem kwestionowanej decyzji jest ustalenie lokalizacji dla stacji bazowej telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego. Nie budzi obecnie wątpliwości, że budowa bazy telefonii komórkowej stanowi realizację celu publicznego i to także wówczas, gdy budowa tego urządzenia stanowi inwestycję prywatną o charakterze zarobkowym (tak np. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 marca 2010r., II SA/Gd 767/09, opubl. w LEX nr 606614, w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lipca 2011r., II SA/Go 141/11, opubl. w LEX nr 1027046). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p., rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunki i tryb wydawania takiej decyzji określone zostały w przepisach powołanej ustawy planistycznej. Wynikają z nich dwie podstawowe cechy rozstrzygnięcia lokalizacyjnego, a mianowicie jego związany i deklaratoryjny charakter. Ma to w sprawie niniejszej istotne znaczenie. W decyzji lokalizacyjnej stwierdza się jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 u.p.z.p., przedmiotowa decyzja określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych powszechnie obowiązujących, a właściwy organ przed jej wydaniem jest zobowiązany do analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście treści tych odrębnych przepisów (art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). Korelatem tego obowiązku organu jest publiczne prawo podmiotowe inwestora do żądania ustalenia warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r., II OSK 1862/08, Lex nr 597414). Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada zatem, czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa i stwierdzając brak przesłanek negatywnych do wydania decyzji (czyli stwierdzając jej zgodność z przepisami odrębnymi) – nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynika to z art. 56 ustawy planistycznej. Oznacza to, że nie od uznania organu zależy możliwość realizacji inwestycji na danym terenie, ale od treści przepisów odrębnych. W tym właśnie sensie decyzja lokalizacyjna jest rozstrzygnięciem związanym i deklaratoryjnym (potwierdzającym, a nie kształtującym). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja lokalizacyjna została wydana w oparciu o kompletny wniosek inwestora, który spełniał wymogi z art. 52 ust. 2 i z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. W szczególności we wniosku inwestor przedstawił charakterystykę i gabaryty stacji bazowej telefonii komórkowej, zaś w części graficznej wniosku - na kopii mapy zasadniczej kolorem czerwonym zostały zakreślone granice terenu objętego wnioskiem, a kolorem zielonym granice obszaru oddziaływania inwestycji. Zasięg oddziaływania pól elektromagnetycznych pełnomocnik inwestora przedstawił na kopii mapy zasadniczej dołączonej do podania z dnia [...] listopada 2011 r. Kwestią sporną w sprawie jest oddziaływanie inwestycji na środowisko i podjęcia w związku z tym odpowiednich działań przez organ wydający decyzję lokalizacyjną. Z art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej wynika, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie, znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wynika, że kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii do grupy przedsięwzięć wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonuje się w oparciu o dwa czynniki: - równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, - odległość środka elektrycznego tej anteny od miejsc dostępnych dla ludności. Kwestia ta była poddana analizie specjalisty systemów ochrony atmosfery, który stwierdził, że dla przedstawionej przez Inwestora konfiguracji anten sektorowych będąca przedmiotem rozpatrzenia instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (k. 131 – 145 akt administracyjnych). Prawidłowo zatem postąpiły organy, wydając decyzję korzystając z przedstawionej przez inwestora analizy oraz na podstawie danych zawartych w jego wniosku. Prawidłowość analizy znalazła ponadto potwierdzenie w piśmie Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej w S. z dnia [...] listopada 2011 r. (k. 154 akt administracyjnych). W ocenie Sądu, nie doszło też do naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy środowiskowej. Słusznie wskazał organ, że prawidłowa wykładnia powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że postanowienie takie wydaje się wówczas, gdy toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Gdy zaś, tak jak w konkretnym przypadku, brak jest podstaw do prowadzenia takiego postępowania, brak jest też podstaw do wydania postanowienia w kwestii braku stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podobnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 269/11), że postanowienia, o których mowa w tym przepisie wydawane są w postępowaniach w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (patrz art. 71 oraz 59 ust. 1 ww. ustawy). Nie można się zgodzić z zarzutem skargi, że organ nie dokonał analizy wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie. W uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się do tego zagadnienia zauważył, że na wysokości anten sektorowych znajdą się obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych. Granice zasięgu tych pól, mających szerokość 29,06 m (trzy anteny) i 37 m (trzy anteny) i długość 48,64 m sięgną przestrzeni m.in. nad działką Skarżącej nr [...] (azymut 180'). Takie położenie obszarów wskazuje, że wystąpią one poza przestrzennymi granicami korzystania właściciela z gruntu, zakreślonymi wskazanymi w odwołaniu art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego, gdyż lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie spowoduje ograniczenia w zabudowie działki Skarżącej w sposób określony w decyzji o warunkach zabudowy, którą skarżąca spółka dysponuje. Ponadto zwrócono uwagę, że decyzja lokalizacyjna nie wyznacza konkretnego miejsca posadowienia wieży, na której mocowane będą anteny. Takie miejsce ustalane będzie w kolejnym postępowaniu, mającym za przedmiot pozwolenie na budowę. Ponadto organ wskazał, że na rozprawie przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji z udziałem właściciela działki przewidzianej pod inwestycję i przedstawiciela skarżącej spółki, wynika iż jest możliwy taki dobór miejsca posadowienia inwestycji, który zminimalizuje oddziaływanie anten na teren przeznaczony pod budowę budynków mieszkalnych. W tej sytuacji Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności naruszenia chronionego prawem interesu publicznego czy osób trzecich. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy wskazać, iż nie jest on usprawiedliwiony. Przepis stanowi bowiem, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Prawidłowo wskazał organ, że w przepisie jest mowa o sumowaniu parametrów planowanego przedsięwzięcia z parametrami przedsięwzięcia już realizowanego lub istniejącego, zaś stacja bazowa telefonii komórkowej, jaką planuje zrealizować P. spółka z o.o. jest pierwszym tego rodzaju obiektem na tym terenie, a w związku z tym nie ma możliwości sumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami innego tego rodzaju przedsięwzięcia realizowanego lub zrealizowanego. Zdaniem składu orzekającego kontrolowanemu postępowaniu nie można również skutecznie postawić zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Wniosek inwestora zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 52 ust. 2 ustawy planistycznej, a decyzja lokalizacyjna wydana przez Prezydenta Miasta jako organ I instancji zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 tej ustawy. Podkreślić należy, że jeśli przepisy prawa nakładają na inwestora obowiązek przedstawienie wraz z wnioskiem określonych informacji, to nie można zarzucić organowi, że sam takich informacji nie pozyskiwał. Zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja pierwszoinstancyjna zawierają również uzasadnienia faktyczne i prawne, spełniające wymagania art. 107 § 3 k.p.a., z których wynika, że organ przeprowadził niezbędny, wymagany ustawą planistyczną zakres oceny przedsięwzięcia, a sposób tego działania nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zasad wynikających z art. 8 i 11 k.p.a. (pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasady wyjaśniania przesłanek własnego postępowania). W szczególności raz jeszcze podkreślić należy, że decyzja lokalizacyjna może być wydana wyłącznie w granicach wniosku inwestora określających przebieg planowanego przedsięwzięcia (co wynika z jej związanego charakteru). Uznając, że w sprawie organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.-