II SA/Bk 197/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. przyznał J. G. pomoc społeczną w formie jednorazowego zasiłku celowego na zakup węgla w wysokości 100 zł płatnego jednorazowo w miesiącu lutym 2016 r. Organ pierwszej instancji ustalił - w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem J. G. z dnia [...] stycznia 2016 r. o przyznanie pomocy na zakup 2 ton węgla, w którym to postępowaniu w dniu [...] stycznia 2016 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy - że Wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,05 ha fizycznych tj. 2, 3875 ha przeliczeniowych. Ustalono, że w grudniu 2015 r. Wnioskodawca uzyskał dochód w wysokości 687, 60 zł (art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), który – na potrzeby ustalenia dochodu w postępowaniu o pomoc społeczną – pomniejszono o opłacone składki na KRUS (130 zł miesięcznie). W konsekwencji dochód strony ustalono na kwotę 557, 60 zł tj. niższą od kryterium dochodowego jednoosobowej rodziny (634 zł). Organ pierwszej instancji wskazał nadto, że w trakcie wywiadu środowiskowego stwierdził znaczny zapas drewna na opał u Wnioskodawcy, wystarczający na ogrzanie części domu. Stwierdzono też, że oprócz drewna suchego posiada on znaczny zapas drewna mokrego przechowywanego na podwórku oraz uzyskuje drewno z własnego lasu o powierzchni 0,9 ha. Organ ten stwierdził, że brak znacznych mrozów oraz zapasy drewna uzasadniają przyznanie stronie kwoty 100 zł na zakup węgla, nadto z urzędu jest wiadome organowi, że Wnioskodawcy w zakupie odzieży, żywności i zaspokajaniu innych potrzeb bieżących oraz w opłacaniu prądu pomagają rodzice. Organ pierwszej instancji wyjaśnił też, że pomoc społeczna w formie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, nadto jest uzależniona od możliwości finansowych Ośrodka, które nie wystarczają na zaspokojenie w pełni żądań wszystkich potrzebujących. Stąd też wysokość przyznawanej pomocy jest ustalana w zależności od tych możliwości. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. G., który wskazał, że przyznana pomoc wystarczy mu na zakup jedynie kilkudziesięciu kilogramów węgla, zaś to nie wystarczy na ogrzanie zajmowanych przez niego pomieszczeń w nieszczelnym budynku mieszkalnym, podobnie jak nie zaspokaja tej potrzeby posiadane przez niego drewno. Wskazał, że wielokrotnie odmawiano mu środków na wymianę okien oraz ocieplenie budynku, w którym temperatura spada do 6 stopni powyżej zera i powoduje pogorszenie się jego stanu zdrowia. Wyjaśnił, że posiada jedynie 0,15 ha lasu olchowego w wieku 65 lat przeznaczonego do zupełnego wyrębu, jednakże korzysta z tego lasu i drewno niedługo się skończy. Nie ma też środków na opłaty związane z postępowaniem o wydanie pozwolenia na pozyskanie drewna z lasu, nadto przeznaczenie na opał drewna, które jest materiałem budowlanym, jest marnotrawstwem. Wskazał na brak środków na zakup dodatkowego opału, jak też na leczenie oraz wskazał na błędne wyliczenie jego dochodu z uwagi na przebywanie w grudniu 2015 r. oraz w styczniu i lutym 2016 r. na zwolnieniu lekarskim. Zwrócił uwagę na niesumiennie przeprowadzony wywiad środowiskowy, podczas którego pracownik socjalny zachowywał się, w jego ocenie, arogancko. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielając w całości dokonane ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy przeprowadzoną w pierwszej instancji Kolegium wskazało, że decyzja o przyznaniu 100 zł pomocy na zakup węgla nie przekracza granic uznania administracyjnego. W sprawie ustalono bowiem, że budżet Ośrodka na 2016 r. wynosi tylko 25 000 zł, z czego do dnia [...] lutego 2016 r. wydatkowano około czwartą część środków. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wspierającą a nie zastępującą podopiecznych rolę pomocy społecznej. Wskazał, że podczas wywiadu środowiskowego poinformowano stronę o możliwości wystąpienia do KRUS o rentę chorobową, o możliwości wystąpienia o zasiłek okresowy oraz podjęcia pracy w położonych w pobliżu miejsca zamieszkania sklepach. Wskazano, że istnieje możliwość pozyskania przez stronę środków na swoje utrzymanie bez konieczności sięgania po pomoc społeczną, czego jednak Wnioskodawca nie czyni. Kolegium oceniło sformułowane w odwołaniu zarzuty jako bezpodstawne. Wyjaśniło, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyliczył dochód strony (powtórzył w całości wyliczenia za organem pierwszej instancji) oraz wskazał, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje fakt przebywania strony na zwolnieniach lekarskich. Nadto z faktury zakupu lekarstw w dniu [...] lutego 2016 r. na kwotę 72, 95 zł wynika, że strona posiada środki na ten cel. Zdaniem Kolegium, nie potwierdziły się również zarzuty o nierzetelności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wynika z niego natomiast, że Wnioskodawca mieszka w drewnianym domu, w którym zajmuje kuchnię i pokój, w domu brak łazienki, wc i bieżącej wody. Dom ogrzewany jest kuchnią kaflową i piecykiem na węgiel. Nadto ustalono, że strona jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim i leczy się w poradni rehabilitacyjnej i nefrologicznej. Powyższe ustalenia wystarczyły, zdaniem organu, do wydania decyzji w kwestii pomocy finansowej na zakup węgla. Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożył do sądu administracyjnego J. G., który zarzucił nieuczciwość działania organu odwoławczego, nierzetelność, kłamliwość i naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej i Konstytucji. Wywiódł, że w decyzji oparto się wyłącznie na materiałach przedstawionych przez Ośrodek Pomocy Społecznej, podczas gdy zawierają one wiele nieprawdziwych informacji (nie wskazują na opóźnienia w wypłacie pomocy, co skutkowało niemożnością skorzystania z zabiegów rehabilitacyjnych i niemożnością ocieplenia domu przed zimą). Zwrócił uwagę na wysokie wynagrodzenia pracowników OPS w W., nierzetelne podawanie przez nich informacji w wywiadach środowiskowych, nieprawdziwą w jego ocenie informację o wydatkowanych już w 2016 r. środkach na pomoc społeczną (podana kwota zawiera wskazanie sumy w groszach, podczas gdy wypłacane są pełne sumy). Nie zgodził się ze stwierdzeniem Kolegium o nieprzekroczeniu granic uznania administracyjnego, o ustaleniu iż ma możliwość pozyskania środków we własnym zakresie, o możliwości podjęcia pracy (wskazał, że wyklucza tę opcję stan zdrowia oraz obowiązek prowadzenia gospodarstwa rolnego). Wskazał na błędne wyliczenie dochodu (skoro był na zwolnieniu to nie mógł uzyskać dochodu z gospodarstwa rolnego) oraz wyprowadzanie daleko idących i nieprawdziwych wniosków (o zapłaceniu gotówką za leki, co ma wskazywać na jego dobrą sytuację finansową). Wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i została wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, co nie pozwoliło sądowi administracyjnemu kontrolującemu zaskarżony akt wyłącznie poprzez pryzmat zgodności z prawem na uwzględnienie skargi. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), dalej jako u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Sformułowanie przepisu "może być przyznany" oznacza, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Uzyskanie tego świadczenia nie zależy wyłącznie od spełnienia obowiązkowego, ustawowo wymaganego kryterium dochodowości wynikającego z art. 8 u.p.s. (wspólnego dla świadczeń z pomocy społecznej) i jednego z kryteriów w skazanych w art. 7 ust. 2 – 15 u.p.s. (np. sieroctwa, bezrobocia, niepełnosprawności, przemocy w rodzinie, bezradności, zdarzenia losowego itp.). Jako świadczenie nieobligatoryjne zasiłek celowy może bowiem nie zostać przyznany w ogóle, gdy organ oceni, że istnieją – po stronie wnioskodawcy lub organu - okoliczności uniemożliwiające uwzględnienie wniosku o przyznanie tej formy pomocy lub może być przyznany jedynie w części żądanej przez stronę. Uzasadnienie decyzji uznaniowej w przedmiocie zasiłku celowego powinno zawierać wyczerpującą i rzetelną analizę okoliczności mających wpływ na wydane rozstrzygnięcie, w tym wskazanie i analizę okoliczności, które spowodowały odmowę przyznania pomocy lub ograniczenie jej zakresu. W przypadku decyzji uznaniowych wydawanych na podstawie u.p.s., znaczenie mają wynikające z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy, cele pomocy społecznej. Z przepisów powyższych wynika, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Jednakże pomoc społeczna nie może wyręczać strony w staraniach o zaspokojenie potrzeb życiowych we własnym zakresie i stanowić jej głównego i stałego źródła dochodów. Ma wspierać wysiłki strony zmierzające do zaspokojenia tych potrzeb. W art. 3 ust. 4 u.p.s. ustawodawca wskazał, że potrzeby osób i rodzin podlegają uwzględnieniu, jeżeli odpowiadają celom pomocy społecznej i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak zauważył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2013 r. w sprawie I SA/Wa 2371/12 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA), spełnienie przez osobę kryteriów przyznania zasiłku celowego nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w kwocie, która w jej ocenie byłaby wystarczająca na zaspokojenie tej potrzeby. Przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z którąkolwiek z okoliczności wymienionych w art. 7 u.p.s., nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentem środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Osoby ubiegające się o świadczenie z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie otrzymają świadczenia, o które wnioskowały lub otrzymają świadczenie w niższej niż żądana wysokości, bowiem zależy to od możliwości finansowych poszczególnych ośrodków pomocy społecznej oraz od liczby potrzebujących (vide wyroki w sprawach: I OSK 1848/13 z dnia 26 stycznia 2015 r.; IV SA/Gl 745/14 z dnia 26 marca 2015 r.; II SA/Ol 1213/13 z dnia 15 stycznia 2014 r., CBOSA). W sprawie niniejszej prawidłowo ustaliły organy, że Skarżący spełnia kryteria dochodowe oraz materialnoprawne przesłanki z art. 39 ust. 1 u.p.s. – uzasadniające przyznanie zasiłku celowego na zakup opału. Przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz zaświadczenia odnoszące się do dochodu z gospodarstwa rolnego dawały postawę do poczynionych ustaleń. Zarzuty skargi nieterminowego wypłacania wcześniej przyznanych zasiłków czy wysokich według oceny Skarżącego wynagrodzeń pracowników OPS w W. nie mogą odnieść żadnych skutków dla oceny legalności decyzji. Organ miał obowiązek przeanalizowania potrzeb Skarżącego ale i środków jakimi dysponuje na pomoc społeczną (w sprawie zasiłki celowe) i tego dokonał. Z informacji z dnia [...] lutego 2016 r. (k. 8 akt adm. II instancji) w sposób czytelny wynika budżet OPS na wypłatę zasiłków celowych w 2016 r. wynoszący 25 000 zł i wysokość wypłaconych na tę datę kwot ze wskazaniem podmiotów którym pomoc przyznano. Wynika z niej także zakres wnioskowanej przez Skarżącego i przyznanej mu pomocy w tej formie, aktywność Skarżącego w żądaniu pomocy oraz proponowane formy polepszenia swojej sytuacji (ubieganie się o rentę, możliwość przyznania zasiłku okresowego której to formy pomocy odmawia gdyż jest zbyt niska). Także pracownicy OPS wskazują możliwości ewentualnego zatrudnienia. Znany jest również Sądowi z urzędu fakt wcześniejszego ubiegania się przez Skarżącego o pomoc społeczną, bowiem od 2014 r. w kilkunastu przypadkach Sąd rozpoznawał skargi w przedmiocie odmowy przyznania pomocy społecznej lub decyzji nieuwzględniających całości żądania J. G. Analiza akt sprawy pozwala na ocenę, że rozpoznając wniosek w sprawie niniejszej o przyznanie pomocy społecznej na zakup opału w postaci 2 ton węgla załatwiony decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia [...] lutego 2016 r. w których przyznano pomoc uwzględniającą częściowo żądanie – nie narusza prawa. Skoro – jak wynika z przytoczonego wyżej art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. – zasiłek celowy mógł być przyznany w wysokości pozwalającej na zaspokojenie jedynie części potrzeby, Skarżący nie mógł oczekiwać od organu przyznania zasiłku w kwocie pozwalającej na pokrycie pełnego zakupu 2 ton opału. Jak na wstępie zauważono, decyzja w przedmiotowej sprawie ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej polega na ocenie czy organy nie dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Istotę oceny decyzji uznaniowej zawarł NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie I OSK 721/14: "Ocena, czy przy załatwieniu sprawy administracyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego jaki słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola sądowa obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy on zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej" (wyrok dostępny w CBOSA). Decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie będzie mogła być uznana za dowolną, gdy orzekający organ zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. ustali wszystkie istotne dla treści rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 39 u.p.s. okoliczności i je uzasadni w należyty sposób, zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Potrzebne dla wyjaśnienia sprawy okoliczności zostały ustalone, wyjaśnione i rozważone a wydane rozstrzygnięcie czytelnie uzasadnione. Podnoszone w skardze zarzuty w żaden sposób nie stanowią podstawy do odmiennej oceny. Skarżącemu jest przyznawana pomoc społeczna, bowiem spełnia kryteria jej przyznania, ale OPS nie jest w stanie uwzględnić żądanej pomocy w pełnym wymiarze co wynika z możliwości finansowych oraz obowiązku obejmowania pomocą także innych beneficjentów. Dodać można, że przy przedstawionej bardzo trudnej swojej sytuacji nie jest zrozumiała odmowa Skarżącego objęcia go pomocą w formie zasiłku okresowego, którą pracownicy OPS mu proponują. Godna rozważenia wydaje się także możliwość ubiegania się o rentę z KRUS przy posiadanym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Z tej możliwości Skarżący, jak wynika z akt sprawy także nie skorzystał. Jak sam przyznaje w skardze – do KRUS zwracał się o jednorazowe odszkodowanie z tytułu nabytej rolniczej choroby zawodowej, co nie jest równoznaczne z ubieganiem się o przyznanie renty chorobowej, skoro, jak podaje Skarżący, jest: "osobą niepełnosprawną, która z uwagi na ciężką i przewlekłą chorobę nie jest w stanie pracować zawodowo". Reasumując – okoliczności sprawy (całokształt materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji organów obu instancji) nie wskazują na zastosowanie przez organ przepisów z naruszeniem norm ustawy o pomocy społecznej. Także od strony proceduralnej kontrolowane postępowanie nie wskazuje na naruszenie przepisów. Decyzję poprzedził konieczny wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony, pozwalający na ustalenie rzeczywistej sytuacji Skarżącego, wymagającej wsparcia finansowego. Wsparcia tego organ udzielił stosownie do własnych możliwości i z uwzględnieniem konieczności zaspakajania potrzeb wszystkich podopiecznych, co podkreślone zostało w decyzji. Zauważyć należy, że kwestionowany – w zakresie wysokości – zasiłek celowy nie był jedynym świadczeniem wpłaconym Skarżącemu w ramach udzielania pomocy społecznej. Strona korzystająca ze świadczeń celowych z pomocy społecznej nie może oczekiwać zaspokojenia każdej zgłoszonej potrzeby w satysfakcjonującym ją zakresie, bowiem pomoc celowa jest jedynie wsparciem i nie może być pojmowana jako stałe źródło dochodów. Mając powyższe na uwadze skargę Sąd oddalił (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).