I OSK 1848/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1029/12 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1029/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Ł. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania M. C. zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie energii, czynszu, gazu, pokrycie wydatków związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego oraz naprawy maszyny do szycia w miesiącu czerwcu 2012 r. Organ ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku od 2002 r. i nie posiada własnego źródła utrzymania. Organ uznał, że strona znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, niemniej jednak pozostaje objęta pomocą MOPS w formie zasiłku okresowego w wysokości 238,50 zł oraz zasiłku celowego w wysokości 120 zł na posiłek, ponadto w maju 2012 r. udzielono jej dodatkowej pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 200 zł na zakup odzieży, środków higieny osobistej. Organ I instancji nie uwzględnił wniosku o pomoc finansową z przeznaczeniem na wydatki mieszkaniowe, bowiem ośrodek pomocy społecznej nie ma możliwości uregulowania zadłużenia mieszkania, które sięga 30000 zł. Organ podniósł, że pomoc społeczna jedynie wspiera osoby w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a nie jest zobligowany do całkowitego ich zaspokojenia. Ponadto, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, nie zaś rozwiązywania problemów za nich, co prowadziłoby do patologizacji życia społecznego. Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. C., podnosząc, że jej dochody w czerwcu 2012 r. wynosiły 358,50 zł, czyli poniżej ustawowego kryterium dochodowego. Wyjaśniła, że jest podopieczną MOPS od 12 lat. Wcześniejsze mieszkanie zadłużone na 10000 zł zamieniła na obecne, które jest zadłużone na 30000 zł. Dodała, że jest bezrobotna i nie otrzymała w tym okresie z PUP żadnej propozycji prowadzącej do zatrudnienia czy też stażu lub pracy społecznie użytecznej. Wyczerpała wszystkie możliwości przezwyciężenia trudności życiowych, a potrzebuje pomocy, szczególnie w zatrudnieniu. Zdaniem skarżącej patologią życia społecznego jest brak uzyskania pomocy od 12 lat i brak nadziei na zmianę. Odwołująca się dodała, że nie ma wypracowanej emerytury i do końca życia zdana jest na pomoc MOPS. Zaskarżoną decyzją SKO w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że strona jest zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku, mieszka sama w lokalu wielkości ok. 36 m2, który jest zadbany, czysty, nie wymaga remontu, lecz jest zadłużony na kwotę ok. 31000 zł. Strona narzeka na schorzenia kręgosłupa. Z posiadanych przez organ wiadomości wynika, że strona ma wyższe wykształcenie, jest chemikiem. Do 2009 r. miała orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności z powodu schizofrenii, ale nie zgadzając się z orzeczeniem lekarzy nie wystąpiła o przedłużenie terminu orzeczenia o niepełnosprawności. Jako osoba bez orzeczonego stopnia niepełnosprawności nie może ubiegać się o zasiłek stały. Organ wyjaśnił, że strona korzysta od kilkunastu lat z pomocy społecznej. Podniósł, że organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do pokrywania wszystkich kosztów utrzymania osób ubiegających się o pomoc. Wyjaśnił, że żądania strony zostały częściowo spełnione w lipcu 2012 r., bowiem trzema decyzjami z dnia 6 lipca 2012 r. strona otrzymała pomoc w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie wydatków związanych z wykupieniem energii elektrycznej i naprawę kranu w wysokości 80 zł, w formie zasiłku celowego na uregulowanie zaległości za gaz w miesiącach kwiecień-czerwiec 2012 r. w wysokości 72 zł oraz w formie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 120 zł od 1 lipca do 30 września 2012 r. Ponadto, otrzymała pomoc w postaci zasiłku okresowego w kwocie 238,50 zł od 1 lipca 2012 r. do 30 września 2012 r. Kolegium wyjaśniło, że rozumie trudną sytuację życiową i materialną odwołującej się, jednak uznało, że organ I instancji nie naruszył zasad określonych w ustawie o pomocy społecznej ani przepisów postępowania administracyjnego. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. C., podnosząc, że potrzebuje zasiłku celowego na pokrycie kosztów energii, czynszu i gazu, bowiem na własne utrzymanie otrzymała kwotę 358,50 zł. W czerwcu 2012 r. chciała naprawić maszynę do szycia, bowiem wcześniej otrzymała z MOPS materiały do uszycia odzieży. Dodała, że zasiłki celowe przyznane w maju i lipcu nie dotyczą jej odwołania, nadto przeznaczone były na inne cele. Wyjaśniła, że twierdzenie organu o racjonalnym wykorzystywaniu przez MOPS powierzonych środków nie jest dla niej wystarczające i zrozumiałe, podczas gdy zależy jej na transparentności działań organu i jego pracowników. W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1029/12, oddalając skargę wskazał na charakter świadczenia jakim jest zasiłek celowy (art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej "u.p.s."). Przyznanie tego świadczenia następuje bowiem w drodze uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły i oceniły sytuację finansową i osobistą wnioskodawczyni, wskazując że jest ona niewątpliwie trudna. W tym miejscu Sąd powtórzył za organem opis sytuacji życiowej skarżącej, w tym wskazując, że strona regularnie korzysta ze świadczeń pomocowych, które w zasadzie stanowią jedyne jej źródło utrzymania. Skarżąca w czerwcu 2012 r. otrzymywała zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł i zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w wysokości 120 zł, na co prawidłowo zwrócił uwagę organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko o braku możliwości przyznania wnioskodawczyni świadczenia. Rozważania organu II instancji co do zakresu pomocy, jaką otrzymała strona w lipcu 2012 r. należy uznać natomiast za zbędne, gdyż sytuacja materialna strony i zakres świadczonej pomocy w miesiącu lipcu i kolejnych miesiącach 2012 r. nie mógł mieć wpływu na ocenę jej potrzeb i możliwość ich zaspokojenia przez organ w czerwcu 2012 r. Rozmiar pomocy finansowej udzielony M. C. w lipcu 2012 r. nie mógł więc uzasadniać odmowy przyznania zasiłku celowego w czerwcu 2012 r., nawet jeżeli zgłoszone w czerwcu 2012 r. potrzeby i cele, które miał zaspokoić ów zasiłek, związane z opłatami za gaz i energię elektryczną, obejmowały zasiłki przyznane w kolejnych okresach. Błędne uzasadnienie organu odwoławczego w tym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem zaskarżona decyzja ostatecznie odpowiada prawu. Nie oznacza to jednak, że w ramach uznania administracyjnego organ powinien przyznać zasiłek w wysokości jakiej żąda strona. Jak wiadomo Sądowi z urzędu, i na co powołuje się organ odwoławczy w decyzji, organ pomocowy dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi i musi brać pod uwagę potrzeby także innych osób wnioskujących o pomoc. Na potwierdzenie swojego stanowiska Sąd powołał się na orzecznictwo (por. wyroki NSA: z 21 marca 2012 r., I OSK 1920/11; z 14 marca 2012 r., I OSK 1795/11; z 2 sierpnia 2011 r., I OSK 562/11). Przepis art. 3 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 maja 2010 r., II SA/Gd 134/10). Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Przy tym ważna jest również postawa strony ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Odmowa podjęcia pracy z uwagi na oferowanie pracy nieodpowiadającej jej kwalifikacjom czy też wysokością proponowanego wynagrodzenia, nie może pozostać bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z 5 lutego 2010 r., I OSK 1255/09). W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że organy administracyjne wnikliwie i spójnie oceniły całokształt materiału dowodowego, nie naruszając tym samym reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ani norm prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzeczowo, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. wyjaśnił skarżącej przyczyny i okoliczności, które zadecydowały o wydaniu decyzji odmownej. Fakt, że organ nie uwzględnił żądania wnioskodawczyni nie oznacza sam w sobie, że naruszył granice uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, nie można też uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej (vide: wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r., I OSK 107/11). Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Zdaniem Sądu, skarżąca bez wątpienia znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, nie mniej jednak powinna ona podejmować wszelkie wysiłki w celu jej przezwyciężenia i podjęcia zatrudnienia. Jeżeli jednak źródłem problemów strony jest w istocie jej sytuacja zdrowotna, wówczas winna ona legitymować się stosownym zaświadczeniem, czy orzeczeniem lekarskim w tym przedmiocie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła M. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 39 ust. 1 u.p.s. przez jego błędną wykładnię i tym samym uznanie, że zasiłek celowy z przeznaczeniem na opłacenie energii, czynszu, gazu pokrycie wydatków związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego oraz naprawy maszyny do szycia nie należy się Skarżącej, podczas gdy zostały spełnione wszelkie określone w art. 39 ust. 1 u.p.s. przesłanki do przyznania przedmiotowego świadczenia. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działalności administracji w niniejszej sprawie poprzez uchylenie się od wykonania pełnej kontroli legalności decyzji w zakresie prawa procesowego; - art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzeniu sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego oraz niedokonaniu jego wszechstronnej oceny w szczególności poprzez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek przesądzających o przyznaniu świadczenia w określonej wysokości; - art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 11 i art. 9 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji SKO w Ł. oraz na niewskazaniu kryteriów decydujących o przyznaniu stronie skarżącej zasiłku celowego, w sytuacji gdy decyzja została wydana w drodze uznania administracyjnego, a przesłanki którymi kierował się organ nie zostały jednoznacznie wskazane w uzasadnieniu decyzji co spowodowało naruszenie przez organ zasady przekonywania; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wolna jest od uchybień procesowych, to jest nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które to stwierdzenia winny ulec u podstaw faktycznych oraz rozważań prawnych zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni art. 39 ust. 1 u.p.s. wskazując, że zasiłek celowy przyznawany jest w wyniku uznania administracyjnego. W tym zakresie Sąd szczegółowo wskazał jakimi kryteriami powinien się kierować organ wydając decyzję w przedmiocie zasiłku celowego; a mianowicie to, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym; organ ma w tym zakresie swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy; wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić jedynie po zebraniu kompletnego materiału dowodowego, starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, podjęta zaś decyzja winna zostać przez organ wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie dlaczego organ wydał takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Opierając się zatem na wykładni ww. przepisu Sąd prawidłowo stwierdził, że spełnienie przez skarżącą ustawowych przesłanek do przyznania zasiłku celowego nie oznacza, że istnieje obowiązek przyznana takiego świadczenia. Takiej decyzji nie można bowiem podjąć z pominięciem ogólnych zasad wynikających z art. 2-4 u.p.s. W szczególności uwzględnienia wymaga także sytuacja finansowa samego organu wykonującego zadania publiczne, a także potrzeby także innych osób wnioskujących o pomoc. Dlatego zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że sam fakt, że organ nie uwzględnił żądania wnioskodawczyni nie oznacza sam w sobie, że naruszył granice uznania administracyjnego. Dlatego zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 u.p.s. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie można dopatrzeć się by Sąd I instancji wadliwie ocenił przebieg i wynik postępowania dowodowego. Kierując się zasadą prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Sąd prawidłowo wskazał, że organ administracyjny swoje rozstrzygnięcie wydał w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Zostały bowiem uwzględnione wszystkie okoliczności dotyczące sytuacji nie tylko finansowej, ale także życiowej skarżącej. Ponadto, co wprost wynika z zaskarżonej decyzji, jak i wyroku Sądu I instancji został uwzględniony charakter uznaniowy decyzji oraz zasady postępowania wynikające z ustawy o pomocy społecznej. Błędnie w skardze kasacyjnej zarzuca się, że zaskarżona decyzja została oparta jedynie na uznaniowym charakterze decyzji. Przeczy temu stanowisku treść zaskarżonego wyroku, w którym – o czym wyżej była mowa – Sąd wskazał w oparciu o jakie kryteria została wydana zaskarżona decyzja. W niniejszej sprawie brak było podstaw do żądania od organu przedstawienia sposobu ustalania danego świadczenia, ponieważ w niniejszej sprawie takowe świadczenie nie zostało przyznane skarżącej. Poza tym w tej sprawie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, zostały wskazane kryteria, które zadecydowały o odmowie przyznania świadczenia, o czym już wyżej była mowa. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że pomocy społecznej (świadczonej w drodze zasiłku celowego) nie można traktować jako źródła dochodu. Na uwagę zasługuje, że zakres żądania skarżącej opiera się właśnie na przekonaniu, że taki zasiłek stanowić ma jedynie źródło utrzymania. Takie jednak subiektywne przekonanie nie stanowi ustawowej przesłanki do przyznania pomocy społecznej, tym samym w związku z takim kryterium nie może zostać przyznany zasiłek celowy. To, że skarżąca otrzymywała i nadal otrzymuje zasiłki na inne cele nie oznacza, że uzasadnione jest uwzględnienie każdego wniosku skarżącej o pomoc ze środków publicznych. Organ administracyjny w tym zakresie nie jest powołany do świadczenia pomocy społecznej tylko wybranym jednostkom, lecz wszystkim potrzebującym osobom. Muszą zatem być wzięte pod uwagę możliwości finansowe organu, a w związku z tym to, że nie w każdym przypadku będzie możliwe uwzględnienie w całości wniosków skarżącej, pomimo tego, że osoba ta spełnia dochodowe kryteria do przyznania zasiłku, co też nie było w ogóle kwestionowane w niniejszej sprawie. Istotnym elementem działalności organu administracyjnego jest w tym zakresie dokonanie wyważenia różnych grup interesów pomiędzy samymi potrzebującymi obywatelami wespół z uwzględnieniem celów, zadań i funkcji jakie ma do zrealizowania organ powołany do świadczenia pomocy społecznej. Organ powinien bowiem świadczyć pomoc jak najszerszej grupie osób potrzebujących, a w takim przypadku zawsze będzie posiadał zbyt ograniczone środki finansowe, by w każdym przypadku odpowiedzieć pozytywnie na zapotrzebowanie wymagających pomocy obywateli. Nie można zatem dopatrzeć się by w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej i przekonywania. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z powyższego wywodu wynika, że Sąd I instancji dokładnie wyjaśnił z jakich względów uznał, że zaskarżona decyzja wolna jest od uchybień procesowych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w tym zakresie żadnych uchybień. Brak jest tym samym podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeszcze raz wskazania wymaga, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił w oparciu o jakie kryteria wydawane są decyzje w przedmiocie zasiłku celowego i kryteria te odniósł do ustalonego stanu faktycznego, jak i zasad wynikających z ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji zasadnie Sąd stwierdził, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo powołał się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, czego potwierdzeniem są m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe w innych sprawach dotyczących skarżącej M. C. (por. wyroki NSA: z 11 grudnia 2013 r., I OSK 45/13; z 17 maja 2012 r., I OSK 2061/11). Tak sformułowana ocena jest o tyle zasadna, że w skardze kasacyjnej nawet nie podjęto próby wykazania, że inne były możliwości finansowe organu niż te, na które powoływały się organy, jak i Sąd I instancji. Z tych względów, Sąd I instancji w oparciu o art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. dokonał prawidłowej kontroli działalności organów pomocy społecznej, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.