II SA/Bk 215/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Roleder, po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K., Stowarzyszenia F. w B., Stowarzyszenia Z. B. w B. i Fundacji T. w B. na zarządzenie Burmistrza Miasta B. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych p o s t a n a w i a: odrzucić skargę Pismem z dnia 1 marca 2019 r. R. K. wywiódł do tut. Sądu skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta B. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w 2019 r. Z treści skargi wynika, że działał on w imieniu stowarzyszenia, jednakże nie sprecyzował jakiego. W nagłówku pisma figurowały zaś następujące nazwy stowarzyszeń i fundacji: Stowarzyszenie F. w B., Stowarzyszenie Z. B. w B., Stowarzyszenie I. w B., Stowarzyszenie I. P. w B., Stowarzyszenie O. P. w B., Stowarzyszenie [...] w B., Fundacja I. B. w B., Fundacja T. U. w B. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 1 kwietnia 2019 r., R. K. został wezwany do: 1. usunięcia braku formalnego skargi stowarzyszeń zarejestrowanych w KRS, przez nadesłanie pełnomocnictw obejmujących upoważnienie do reprezentowania tych Stowarzyszeń przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz nadesłanie dokumentów, z których będzie wynikać, czy skarga stowarzyszeń zarejestrowanych w KRS została skutecznie wniesiona, tj. przez przedstawienie stosownych odpisów KRS – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skarg stowarzyszeń zarejestrowanych w KRS; 2. usunięcia braku formalnego skargi reprezentowanych przez R. K. stowarzyszeń zwykłych, przez nadesłanie dokumentów, z których będzie wynikać, czy skarga stowarzyszeń zwykłych została skutecznie wniesiona przez wszystkich członków tych stowarzyszeń, tj. przez przedstawienie stosownych uchwał wszystkich członków stowarzyszeń zwykłych o wniesieniu skargi oraz przez przedstawienie dokumentów, z których będzie wynikał skład osobowy tych stowarzyszeń. Ponadto do nadesłania uchwał podpisanych przez wszystkich członków każdego ze stowarzyszeń upoważniających R. K. do reprezentowania tych stowarzyszeń w postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub, mając na uwadze art. 8 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1923), do wykazania, czy stowarzyszenia zwykłe dostosowały swoje statuty do wymogów art. 41a ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 210, dalej: "Prawo o stowarzyszeniach") - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skarg stowarzyszeń zwykłych; 3. usunięcia braku formalnego skargi Fundacji przez nadesłanie pełnomocnictw obejmujących upoważnienie do reprezentowania Fundacji przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz nadesłanie dokumentów, które pozwolą ustalić, czy R. K., jako pełnomocnik osób prawnych, jakimi są fundacje, spełnia przesłanki z art. 35 § 1 i 2 p.p.s.a., z którego to przepisu wynika, że pełnomocnikiem osoby prawnej może być adwokat, radca prawny oraz pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi Fundacji T. U. w B. i Fundacji I. w B. Wezwanie powyższe zostało skutecznie doręczone R. K. w dniu 12 kwietnia 2019 r. wraz ze stosownym pouczeniem. W dniu 19 kwietnia 2019 r. R. K. złożył w tut. Sądzie pismo, w którym wskazał, że występuje w imieniu swoim własnym, a ponadto jako przedstawiciel: Stowarzyszenia F. w B. (stowarzyszenie zwykłe), Stowarzyszenia Z. B. w B. (stowarzyszenie zwykłe) oraz Fundacji T. U. w B. Do pisma zostały załączone: kserokopia pełnomocnictwo udzielonego R. K. przez E. M. oraz M. W. do reprezentowania stowarzyszeń, których są członkami m.in. przed sądami; kserokopia uchwały członków Stowarzyszenia F. w B. z dnia [...] września 2012 r. upoważniająca R. K. do reprezentowania Stowarzyszenia; kserokopia zaświadczenia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] o zgłoszeniu informacji o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego pod nazwą Stowarzyszenie F. w B., którego przedstawicielem jest R. K.; kserokopia zaświadczenia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] o zgłoszeniu informacji o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego pod nazwą Stowarzyszenie Z. B. w B., którego przedstawicielem jest R. K.; regulamin Stowarzyszenia F. w B.; regulamin Stowarzyszenia Z. B. w B.; datowany na [...] maja 2018 r. wydruk informacji pobranej z Centralnej Informacji KRS dotyczący Fundacji T. U.; a także nieczytelne (tj. nadrukowane jedno na drugim) kserokopie: pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2013 r. udzielonego R. K. przez M. W., działającego w imieniu Fundacji T. U. w B. do reprezentowania tej Fundacji m.in. w sądach, a także statutu Fundacji T. U. w B. Ponadto do pisma załączono kserokopie dokumentacji dotyczącej innych jednostek, niebędących skarżącymi w niniejszej sprawie, a także nieczytelne (mała czcionka) tabele. W odpowiedzi na skargę organ wzniósł o jej odrzucenie, ewentualnie zaś oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Badanie merytorycznej zasadności skargi, poprzedzone jest każdorazowo analizą jej dopuszczalności, mającą na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do jej odrzucenia, o których mowa w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Analiza przeprowadzona przez tut. Sąd doprowadziła do wniosku, że skarga wywiedziona w niniejszej sprawie po pierwsze nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a zatem podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zaś po drugie skarga wywiedziona w imieniu Stowarzyszenia F. w B. i Stowarzyszenia Z. B. w B., podlega ponadto odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tj. z powodu nie uzupełnienia w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że, po doprecyzowaniu skargi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., skarżącymi w niniejszej sprawie są: R. K., Stowarzyszenie F. w B. (stowarzyszenie zwykłe), Stowarzyszenie Z. B. w B. (stowarzyszenie zwykłe) oraz Fundacja T. U. w B. Nie ulega w niniejszej sprawie wątpliwości, że R. K. - jako osoba fizyczna, a także Fundacja T. U. w B. (zwana dalej: "Fundacją T."), wpisana do KRS pod nr [...] - jako osoba prawna, posiadają zdolność sądową (vide: art. 25 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, Dz.U. z 2018 r., poz. 1491). Na mocy art. 25 ust. 4 p.p.s.a. zdolność sądową posiadają także organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Zdolność sądową posiadają zatem również oba skarżące stowarzyszenia zwykłe, tj. Stowarzyszenie F. Z. w B. oraz Stowarzyszenie Z. B. w B. Wszystkie wyżej wskazane podmioty prawa, na mocy art. 26 § 1 p.p.s.a., posiadają zaś zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (tzw. zdolność procesową). Jak stanowi natomiast art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową, dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Zgodnie zaś z art. 29 p.p.s.a. organ albo osoby, o których mowa powyżej, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. W związku zatem z podpisaniem wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi (będącej niewątpliwe pierwszą czynnością dokonaną w imieniu obu stowarzyszeń zwykłych i Fundacji T.) przez R. K., został on wezwany do usunięcia jej braków formalnych, przez wykazanie należytymi dokumentami, należytego umocowania do dokonywania w ich imieniu czynności przed tut. Sądem, bowiem dokumenty te, nie zostały załączone do skargi. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii nienależytego wykazania umocowania R. K. do reprezentowania przez tut. Sądem Fundacji T., zauważyć należy, że zgodnie z art. 10 ustawy o fundacjach, organem uprawnionym do reprezentowania fundacji na zewnątrz jest zarząd fundacji. Jak wynika zaś ze Statutu Fundacji T. oraz z wydruku informacji pobranej z Centralnej Informacji KRS dotyczącej Fundacji T., do reprezentowania Fundacji przed sądami upoważnieni są członkowie zarządu jednoosobowo. Osobami tymi, według stanu na dzień [...] maja 2018 r. byli M. W. oraz P. A. Wśród członków zarządu nie figurował zaś R. K. Ze względu zaś na fakt, że do akt sprawy nie złożono odpisu KRS ww. Fundacji, aktualnego na dzień wniesienia skargi, R. K. nie wykazał, że jest osobą uprawnioną do reprezentowania Fundacji T. w niniejszym postepowaniu. Co prawda, na mocy pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2013 r. M. W. upoważnił R. K. do jednoosobowego reprezentowania Fundacji T. w sądach, w celu realizacji działalności statutowej Fundacji T., jednakże pełnomocnictwo to nie spełnia wymogów z art. 46 § 3 p.p.s.a, bowiem po pierwsze nie zostało ono udzielone w konkretnej sprawie, lecz jest pełnomocnictwem uprawniającym do działania w sprawie abstrakcyjnej, przez co nie wywierającym skutków prawnych, a po drugie w aktach znajduje się jedynie jego kserokopia, nie stanowiąca uwierzytelnionego odpisu tego pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 37 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Ponadto, z racji udzielenia tego pełnomocnictwa w dniu [...] maja 2013 r., nie jest możliwe ustalenie, w oparciu o złożone do akt dokumenty, czy M. W. był osobą uprawnioną do reprezentacji Fundacji T. w tej dacie. W konsekwencji uznać należało, że R. K. nie usunął skutecznie ww. braku formalnego skargi, wywiedzionej w imieniu Fundacji T. Zważywszy zaś na niedopuszczalność skargi, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, odstąpiono od wzywania Fundacji T. do usunięcia przedmiotowego braku przez podpisanie skargi przez osoby uprawnione do jej reprezentacji. Zgodnie zaś z art. 41a ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach, stowarzyszenie zwykłe reprezentuje przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd. W związku z tym, że statuty obu skarżących Stowarzyszeń, nie zawierają regulacji, o której mowa w art. 40 ust. 3 Prawa o stowarzyszeniach, a także ze względu na zapisy § 5 ust. 1 i 3 statutów tych Stowarzyszeń, uznać należy, że są one reprezentowane przez ich przedstawiciela, którym został wyznaczony R. K. Jak stanowi przy tym art. 41a ust. 2 prawa o stowarzyszeniach, podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności. Co prawda wśród przykładowych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, wymienionych w art. 41a ust. 3 tej ustawy, nie wyszczególniono wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jednak w orzecznictwie wskazuje się, że z uwagi na możliwe daleko idące skutki prawne związane z wniesieniem takiej skargi, złożenie jej należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 września 2017 r. II SA/Ke 380/17, Lex nr 2384012). Tym samym, wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez przedstawiciela stowarzyszenia zwykłego, winno zostać poprzedzone wyrażeniem przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego zgody na dokonanie tej czynności oraz udzieleniem mu pełnomocnictwa w tym zakresie. Dodać przy tym należy, że wola ta, winna być wyrażona co do konkretnej sprawy, a nie ogólnie, abstrakcyjnie (por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r. II OSK 1445/15, Lex nr 2279361). Tymczasem w sprawie niniejszej nie przedłożono ani listy członków – założycieli skarżących Stowarzyszeń, ani uchwał tych członków wyrażających zgodę na wniesienie przedmiotowej skargi, ani pełnomocnictwa dla przedstawiciela do dokonania tejże czynności, ani też innej dokumentacji, z której wynikałoby spełnienie wymogów z art. 41a Prawa o stowarzyszeniach. Stwierdzić przy tym należy, że przedłożone do akt kserokopie zaświadczeń Prezydenta Miasta B. o zgłoszeniu informacji o utworzeniu skarżących Stowarzyszeń, ich regulaminy a także kserokopia pełnomocnictwa upoważniającego (w niesprecyzowanym zakresie i niedookreślonej dacie) R. K. do reprezentowania stowarzyszeń (nie wiadomo których), nie stanowią dochowania ww. wymogów. W konsekwencji uznać należało, że R. K. nie usunął skutecznie ww. braku formalnego skargi wywiedzionej w imieniu obu skarżących Stowarzyszeń zwykłych tj. Stowarzyszenia F. Z. w B. oraz Stowarzyszenia Z. B. w B. Powyższe zaś obligowało tut. Sąd do odrzucenia tych skarg na mocy art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wedle którego sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Abstrahując od powyższego, wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą klauzuli generalnej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (vide: art. 3 § 3 p.p.s.a.), a także w sprawach ściśle określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a więc m.in. w sprawach skarg na wymienione tam akty administracyjne, czynności z zakresu administracji publicznej, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego, akty prawa miejscowego, akty organów samorządu terytorialnego, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, czy bezczynność organów. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych wyżej przepisach. Tymczasem zaskarżone zarządzenie nie należy do żadnej z ww. kategorii. Zarządzenie to podjęte zostało na mocy art. 13 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. DZ.U. z 2018, poz. 450 ze zm, dalej: "u.d.p.p.w."), według którego organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., ogłasza otwarty konkurs ofert. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 pkt 2 u.d.p.p.w. organy administracji publicznej powierzają w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 u.d.p.p.w. (a więc m.in. w zakresie przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom społecznym – ust. 1 pkt 32; ochrony zdrowia – ust. 1 pkt 6; działalności na rzecz osób w wieku emerytalnym – ust. 1 pkt 10; pomocy społecznej – ust. 1 pkt 1; kultury i ochrony dziedzictwa narodowego – ust. 1 pkt 16; wspierania i upowszechniania kultury fizycznej – ust. 1 pkt 17) realizację zadań publicznych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., prowadzącym działalność statutową w danej dziedzinie. Powierzanie to odbywa się zaś po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert albo w trybach określonych w art. 11a-11c lub art. 19a u.d.p.p.w. Tryb zlecania zadań publicznych, w tym wytyczne dotyczące otwartego konkursu ofert, sposób rozpatrywania ofert, a także treść i zakres umowy o powierzenie realizacji zadania publicznego, regulują przepisy działu II rozdziału 2 u.d.p.p.w. tj. art. 11 do art. 19a tej ustawy. Wzór tej umowy, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 u.d.p.p.w., został natomiast określony w rozporządzeniu Przewodniczącego Komitetu do spraw pożytku publicznego z dnia 24 października 2018 r. w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań (Dz.U. z 2018 r., poz. 2057). Załącznik nr 3 do tego rozporządzenia, zawiera ramowy wzór umowy o realizację zadania publicznego, który określa m.in. sposób wykonania zadania publicznego, sposób finansowania tego zadania (w tym zobowiązanie zleceniodawcy do przekazania na realizację zadania publicznego środków finansowych w określonej w niej kwocie na rachunek bankowy zleceniobiorcy), zasady prowadzenia dokumentacji związanej z realizacją tego zadania, a także sposób sprawowania kontroli prawidłowości wykonywania zadania publicznego, przypadki rozwiązania umowy oraz odstąpienia od niej. Treść ww. wzoru wskazuje zatem wprost, że jest to umowa zlecenia realizacji określonych działań publicznych. W orzecznictwie wskazuje się, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez m.in. organizacje pożytku publicznego, na podstawie umowy cywilnoprawnej (tj. umowy zlecenia), stanowi pewnego rodzaju prywatyzację zadań publicznych. Konkurs ofert, ogłoszony w oparciu o przepisy u.d.p.p.w., ma zaś na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne, a więc staną się stroną ww. umowy. Przekazanie przez organ administracji publicznej, w drodze ww. umowy realizacji zadań publicznych, wiąże się z zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej stanowiącej dotację celową, o której mowa w art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019, poz. 869). Konkurs ofert nie służy zatem przyznaniu wsparcia, lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. U.d.p.p.w. nie zawiera przy tym materialnoprawnej podstawy do wydawania - czy to przy ogłaszaniu, czy to w toku procedury konkursowej - przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, bądź też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawa ta nie zawiera również przepisu szczególnego przewidującego sądowoadministracyjną kontrolę postępowania konkursowego (por. m.in. postanowienie NSA z 30 listopada 2011 r., II GSK 2022/11, Lex nr 1151678). Realizacja określonego zadania publicznego przez podmiot niepubliczny, odbywa się zatem w formie prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa na organie administracji publicznej, który je zlecił (por. postanowienie NSA z 30 listopada 2011r., II GSK 2022/11, Lex nr 1151678). Ogłoszony zaskarżonym zarządzeniem konkurs na realizację zadań publicznych w 2019 r., mający na celu wyłonienie podmiotów, które będą realizowały w 2019 r. zadania publiczne w wymienionym tam zakresie, nie miał więc charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydawany jest akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Ogłoszenie to nie jest z pewnością aktem prawa miejscowego, nie ma też charakteru władczego, jednostronnego i rozstrzygającego. Nie jest ono aktem generalnym i nie zawiera regulacji o charakterze normatywnym. Jest to jedynie rodzaj zaproszenia do składania dobrowolnych ofert wykonania zadania, które nie nakłada na żaden podmiot prawa obowiązków wbrew jego woli ani nie ogranicza niczyich praw. Zaskarżone ogłoszenie nie mieści się zatem w katalogu spraw objętych właściwością sądów administracyjnych. Nie nosi ono znamion decyzji administracyjnej, czy postanowienia, ani nie jest też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Przede wszystkim zaś nie rozstrzyga co do istoty sprawy indywidualnej, należącej do właściwości ww. organu, ani nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia, które jest niezbędnym elementem decyzji lub postanowienia (vide: art. 107 § 1 k.p.a. i art. 124 § 1 k.p.a.). Pozbawione jest ono także władczych elementów, a zawarte w nim twierdzenia nie mają charakteru wiążącego, lecz jedynie informacyjny, w związku z czym nie można uznać, aby miało ono jakikolwiek wpływ na sferę praw lub obowiązków skarżących. Skarga nie odnosi się również do bezczynności organu. Nie zachodzą także przypadki, o których mowa w przepisach szczególnych. W konsekwencji, zaskarżone zarządzenie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Z tego też względu przedmiotowa skarga, jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega odrzuceniu, zaś w odniesieniu do Stowarzyszenia F. Z. w B. oraz Stowarzyszenia Z. B. w B., również na zasadzie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego postanowienia.