II SA/Bk 217/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 21 listopada 2024 r. nr WG-VI.7534.132.2024.AM w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Suwalskiego z dnia 2 października 2024 r. numer GKN.683.128.2023.EL. Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia 21 listopada 2024r. nr WG-VI.7534.132.2024.AM, Wojewoda Podlaski – po rozpatrzeniu odwołania R. G. (dalej powoływanego jako: "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty Suwalskiego z dnia 2 października 2024 r. nr GKN.683.128.2023.EL w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], gm. F., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0033 ha i nr [...] o pow. 0,0412 ha, przejętą z mocy prawa na własność Powiatu Suwalskiego, na podstawie decyzji Starosty Suwalskiego z dnia 15 września 2023 r. Nr 12/2023 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na Rozbudowie wraz z przebudową drogi powiatowej Nr [...] – F. w km 6+540 – 8+540, wraz z zatwierdzeniem podziału nieruchomości, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z 13 listopada 2023 r., nr: AB-II.7821.7.2023.KG. Przedmiotowe decyzje wydano w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Starosta Suwalski decyzją z dnia 1 marca 2023 r., Nr 2/2023 znak: AIB.6740.4.44.2022 zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na Rozbudowie wraz z przebudową drogi powiatowej Nr [...] – F. w km 6+540 - 8+540 oraz zatwierdził podział nieruchomości. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez Skarżącego Wojewoda Podlaski decyzją z dnia 12 czerwca 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta Suwalski decyzją z dnia 15 września 2023 r. Nr 12/2023 (dalej w skrócie: "decyzja zrid"), której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, zezwolił na realizację opisanej powyżej - inwestycji drogowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący, które pismem z dnia 18 października 2023 r. wycofał. Postanowieniem z dnia 24 października 2023 r. Wojewoda Podlaski, odmówił uwzględnienia cofnięcia odwołania, a następnie decyzją z dnia 13 listopada 2023 r. znak: AB-II.7821.7.2023.KG, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W konsekwencji nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0033 ha i nr [...] o pow. 0,0412 ha stała się z dniem 13 listopada 2023r. z mocy prawa własnością Powiatu Suwalskiego. Zawiadomieniem z dnia 19 października 2023 r. Starosta Suwalski wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość, w ramach którego sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego R. S. operat szacunkowy z 19 grudnia 2023r., określający wartość przejętej nieruchomości. Decyzją z dnia 25 stycznia 2024 r. znak: GKN.683.128.2023.GS Starosta Suwalski przyjął wartość nieruchomości stanowiącej uprzednio własność Skarżącego, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0033 ha i nr [...] o pow. 0,0412 ha, w pkt 2 decyzji ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość na rzecz Skarżącego w wysokości kwotę 4 374,00 zł, w pkt 3 powiększył wysokość ustalonego w pkt 1 odszkodowania o kwotę 218,70 zł, stanowiącą równowartość 5% z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości, zgodnie z treścią art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, w pkt 4 zobowiązał Zarząd Powiatu w Suwałkach do wypłaty odszkodowania za niniejszą nieruchomość na rzecz Skarżącego w wysokości 4 592,70 zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Na skutek odwołania Skarżącego, Wojewoda Podlaski, decyzją z 15 marca 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia Wojewoda zwrócił uwagę na fakt, iż wyceniana nieruchomość zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy F., w dacie wydania decyzji zrid, położona była w strefie rolniczej B2 oraz w niewielkiej części na terenie istniejącej drogi powiatowej, w związku z czym biegły w procedurze wyceny powinien był uwzględnić jej mieszane przeznaczenie, a co za tym idzie, w przypadku braku stwierdzenia nieruchomości podobnych (mieszane przeznaczenie), w pierwszej kolejności ustalić proporcje w jakich nieruchomość objęta była tym różnym przeznaczeniem, a następnie dokonać odrębnej wyceny każdej z tych części na podstawie reprezentatywnej próbki nieruchomości. Organ wskazał też, że w treści operatu szacunkowego brak jest opisu transakcji nieruchomościami rolnymi, co uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości ustalenia ich średniej ceny. W ocenie Wojewody przeprowadzenie przez biegłego szczegółowej analizy transakcji nieruchomościami rolnymi, jest niezbędne do rozważenia ewentualnego zastosowania "zasady korzyści" określonej w art. 134 u.g.n., a co za tym idzie możliwość zwiększenia wartości wycenianej nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania za jej wywłaszczenie pod drogę publiczną, stosownie do treści § 49 ust. 3 rozporządzenia. Wątpliwości organu II instancji wzbudziła również kwestia powiększenia przez Starostę odszkodowania za przejętą nieruchomość o kwotę 218,70 zł, stanowiącą równowartość 5% z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości. Starosta Suwalski decyzją z dnia 29 maja 2024 r. w pkt 1 decyzji przyjął wartość nieruchomości stanowiącej uprzednio własność Skarżącego, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0033 ha i nr [...] o pow. 0,0412 ha, na kwotę 4 374,00 zł, w pkt 2 decyzji ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość na rzecz Skarżącego w wysokości 4 374,00 zł, w pkt 3 zobowiązał Zarząd Powiatu w Suwałkach do wypłaty odszkodowania za niniejszą nieruchomość na rzecz Skarżącego w wysokości 4 374,00 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Na skutek kolejnego odwołania Skarżącego Wojewoda Podlaski po raz drugi decyzją z dnia 18 lipca 2024 r. uchylił w całości zaskarżoną przez stronę decyzję Starosty Suwalskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W rozstrzygnięciu organ odwoławczy wskazał, iż sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego wycena stoi w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832, zwane dalej "rozporządzeniem"), w tym w szczególności z § 49 ust. 3. Organ odwoławczy ustalił, iż rzeczoznawca majątkowy winien wycenić przedmiotową nieruchomość w sposób opisany w § 49 ust.3 rozporządzenia, gdyż nieruchomość posiadała przeznaczenie rolne, i dopiero z chwilą gdy decyzja zrid stała się prawomocna, grunt ten uzyskał przeznaczenie drogowe. W związku z czym rzeczoznawca winien jako nieruchomości podobne przyjąć takie, które miały przeznaczenie rolne i powiększyć odszkodowanie zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. Decyzją z dnia 2 października 2024 r., znak: GKN.683.128.2023.EL, Starosta Suwalski w pkt 1 decyzji przyjął wartość nieruchomości stanowiącej uprzednio własność Skarżącego oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0033 ha i nr [...] o pow. 0,0412 ha, na kwotę 3 214,00 zł, w pkt 2 decyzji ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość na rzecz Skarżącego w wysokości 3 214,00 zł, w pkt 3 zobowiązał Zarząd Powiatu w Suwałkach do wypłaty odszkodowania za niniejszą nieruchomość na rzecz Skarżącego w wysokości 3 214,00 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od tej decyzji odwołanie wniósł po raz kolejny Skarżący nie zgadzając się na przejęcie i wycenę nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i [...], jako rolnej, na podstawie przepisów specustawy drogowej, w sytuacji gdy istnieją dokumenty, które świadczą, że nieruchomość stanowi drogę, a także z uwagi na fakt, że od przedmiotowych działek uiszczany był podatek drogowy, który jest dziewięciokrotnie wyższy, niż podatek za grunty rolne, co w ocenie Skarżącego ma decydujące znaczenie w sprawie. W ocenie Skarżącego wyjaśnienia wymaga też kwestia kiedy dokonano podziału nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i [...], oraz w jakim celu, a także jakie jest jej przeznaczenie i oznakowanie w terenie, bowiem postępowanie Starosty Suwalskiego w tej sprawie jest niejasne. Dodatkowo, Skarżący podniósł kwestię nie uwzględnienia przy wycenie rosnących na jego nieruchomości modrzewi. Zaskarżoną decyzją z 21 listopada 2024r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał na przepisy mające w sprawie zastosowanie, tj. art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311, dalej powoływanej jako: "specustawa drogowa"), art. 134 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej jako: "u.g.n.") oraz § 49 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r., podkreślając że zgodnie z ust. 4 § 49 tego rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wywiódł, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym), według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem jej rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, stanu nieruchomości oraz aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami; przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji oraz nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Wojewoda wyjaśnił, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając okoliczności wprost wskazane w art. 154 ust. 1 u.g.n., w tym przeznaczenie w planie miejscowym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na przepisy nowelizujące (ustawa z dnia 7 lipca 2023 r., Dz. U. poz. 1688) oraz przejściowe (art. 64 ust. 2 ww. nowelizacji) wywodząc, że do 31 grudnia 2025 r. mamy do czynienia z okresem przejściowym, w którym ilekroć mowa jest w przepisach o planie miejscowym ogólnym gminy (jak w art. 154 ust. 3 u.g.n.) należy przez to rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ wyjaśnił, że na potrzeby niniejszego postępowania sporządzony został operat szacunkowy z dnia 16 września 2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. S. określający wartość nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]o łącznej pow. 0,0445 ha, na kwotę 3 214,00 zł. Dla ww. nieruchomości nie była urządzona księga wieczysta, a Skarżący w wyniku spadkobrania jest właścicielem tejże nieruchomości. Jak ustalił też organ na terenie na którym położona jest wyceniana nieruchomość, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak też nie była wydana na ten teren decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie zaś ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy F., zatwierdzonym uchwałą [...] Rady Gminy F. z dnia 16 października 2018 r., wyceniania nieruchomość położona jest w strefie rolniczej B2 oraz w niewielkiej części na terenie istniejącej drogi powiatowej. Z przeprowadzonej przez biegłego analizy mapy studium wynika, iż nieruchomość położona jest na terenach rolniczych w ok. 93%, oraz na terenie istniejącej drogi powiatowej w ok. 7% (str. 7 operatu). Powyższe ustalenia potwierdza też dołączone do operatu szacunkowego zaświadczenie Wójta Gminy F. z dnia 13 grudnia 2023 r. w sprawie przeznaczenia planistycznego m.in. nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Biegły ustalił też, że na dzień wydania decyzji zrid wyceniana nieruchomość była niezabudowana, użytkowana rolniczo oraz częściowo stanowiła skarpę drogową. Jak wskazał biegły zgodnie z treścią decyzji zrid, na nieruchomości nie rosły drzewa. Niemniej jednak z dodatkowych informacji przekazanych przez organ I instancji, zgodnie z wykazem drzew sporządzonym w związku z realizacją inwestycji drogowej, na działce nr [...]rosło drzewo gatunku klon o średnicy 15 cm i obwodzie 47 cm. W oparciu o zalecenia organu II instancji zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia 18 lipca 2024r. uwzględniając mieszane przeznaczenie wycenianej nieruchomości, dla potrzeb określenia wartości gruntu biegły prawidłowo przeprowadził dwie analizy rynku, określając wartość gruntu przeznaczonego na cele rolnicze w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, w oparciu o treść § 49 ust. 3 rozporządzenia oraz wartość gruntu przeznaczonego na cele drogowe w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, w oparciu o treść § 49 ust. 4 rozporządzenia. W związku z powyższym wartość 1 m2 nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...]o pow. 0,0033 ha i nr [...] o pow. 0,0412 ha, w części o przeznaczeniu rolnym została ustalona na kwotę 6,74 zł, a wartość rynkową 1 m2 gruntu przeznaczonego pod drogę na kwotę 12,89 zł. Ostatecznie wartość rynkowa nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i [...], została ustalona na kwotę 3 191,00 zł (6,74 zł/m2 *93% + 12,89 zł/m2 * 7%) 100% * 445 m2 = 7,17 zł/m2 * 445 m2, po zaokrągleniu do pełnych złotych. Natomiast wartość odtworzeniowa szacowanej nieruchomości wyniosła 3 214 zł = (3 191,00 zł + 23,00 zł) Oceniając sporządzony w ten sposób operat szacunkowy Wojewoda uznał, że może on stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość, albowiem sposób określenia wartości wycenianej nieruchomości jest prawidłowy, biegły zastosował właściwe przepisy regulujące kwestie sporządzania operatów szacunkowych, wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego przedstawiające tok obliczeń oraz wyjaśniające metodologię wyceny są klarowne, spójne, logiczne i przekonujące, zaś wnioski końcowe znajdują pokrycie w ustaleniach biegłego, w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, w procedurze wyceny biegły prawidłowo uwzględnił fakt, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania posiada mieszane przeznaczenie, tj. w ok. 93% przeznaczona jest pod tereny rolnicze, natomiast w ok. 7% przeznaczona jest pod drogę, co potwierdza dołączone do operatu zaświadczenie Wójta Gminy F. z dnia 13 grudnia 2023 r. Fakt zaś, że od przedmiotowych działek uiszczany był podatek drogowy nie ma – w ocenie Wojewody - znaczenia bo kluczowe jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z dokumentacji planistycznej, a nie z decyzji ustalającej wymiar zobowiązania podatkowego. Ponadto, jak wynika z pisma Starosty Suwalskiego z dnia 8 września 2023 r., w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. F., od 1997 r. do 2015 r., użytek w nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], oznaczony był jako dr (droga), natomiast w dniu 6 lipca 2015 r., na podstawie wniosku właściciela i materiału PZGiK wprowadzono w miejsce tego użytku dr, użytki rolne i taki stan figuruje do dnia dzisiejszego. Za niezasadny Wojewoda uznał też zarzut nieuwzględnienia w wycenie modrzewi wskazując, że Skarżący na potwierdzenie swojego stanowiska nie przedstawił żadnych dowodów. Natomiast, na szacowanej nieruchomości znajdował się klon o średnicy 15 cm i obwodzie 47 cm, który został uwzględniony w wycenie. Przechodząc natomiast do kwestii odmowy powiększenia odszkodowania stosownie do treści art. 18 ust. 1e pkt 1, organ wskazał, że Starosta Suwalski po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego pismem z dnia 6 listopada 2023 r., zwrócił się do Zarządu Dróg Powiatowych w Suwałkach o przedłożenie dokumentów świadczących o wydaniu nieruchomości drogowych i w piśmie z dnia 7 listopada 2023r. uzyskał odpowiedź, że Zarząd nie posiada dokumentów świadczących o wydaniu przez dotychczasowych właścicieli działek objętych decyzją zrid z dnia 15 września 2023 r., ale z załączonej kopii dziennika budowy wynika, że inwestor wszedł na grunt w dniu 10 maja 2023 r. W tych okolicznościach kluczowe, zdaniem Wojewody było, uzyskanie dokumentacji potwierdzającej, iż inwestor rozpoczął prace budowlane na ww. nieruchomości w terminie 30 dni, od dnia doręczenia Skarżącemu zawiadomienia o wydaniu przez Starostę Suwalskiego decyzji Nr 2/2023 z dnia 1 marca 2023 r. Z materiału dowodowego wynika, że Skarżący zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji zrid Nr 2/2023 z dnia 1 marca 2023 r., odebrał w dniu 2 marca 2023 r., tak więc w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania, określona w przepisie art. 18 ust. le pkt. 1 specustawy, wobec czego wysokość odszkodowania ustalono prawidłowo na kwotę 3 214,00 zł. Końcowo odnosząc się do zarzutu podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr 7 i 9 dokonanego w 1996 r., a także kwestii z tym związanych, Wojewoda stwierdził, że nie mogą być one przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ II instancji, bowiem zakres przedmiotowy niniejszej sprawy obejmuje ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęty teren. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył Skarżący zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Wyjaśnił, że nie zgadza się na przejęcie i wycenę nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...] i [...] w większości jako rolne, na podstawie przepisów specustawy drogowej, w sytuacji gdy istnieją dokumenty, które świadczą, że nieruchomość ta stanowi drogę, a także z uwagi na fakt, że od ww. działek uiszczany był podatek drogowy, który jest dziewięciokrotnie wyższy niż podatek za grunty rolne. Zdaniem Skarżącego, wyjaśnienia wymaga także kwestia kiedy dokonano podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] i [...], w jakim celu, oraz na czyj koszt, a także jakie jest jej przeznaczenie i oznakowanie w terenie, bowiem postępowanie Starosty Suwalskiego w tej sprawie jest niejasne (decyzja o podziale z dnia 8 stycznia 1996 r.). Ponadto, Skarżący podniósł kwestię nie uwzględnienia przy wycenie rosnących na jego nieruchomości modrzewi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik Skarżącego w piśmie procesowym z dnia 5 maja 2025 r. poparł wniesioną skargę zarzucając dodatkowo organom naruszenie: 1) § 49 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 154 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, poprzez przyjęcie, że nieruchomości Skarżącego ma przeznaczenie rolnicze, a nie drogowe; 2) § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt. 16 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, poprzez przyjęcie, że nieruchomości wybrane do porównania z wycenianą nieruchomością są nieruchomościami podobnymi, w sytuacji, gdy nieruchomości te nie są takowymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., gdyż ich powierzchnia w znaczącym stopniu odbiega od powierzchni nieruchomości wycenianej, położone są od niej w dużej odległości oraz nie spełniają warunku takiego samego przeznaczenia planistycznego; 3) § 8 ust.1 rozporządzenia w zw. z ary. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o operat sporządzony z naruszeniem powyższych regulacji i zebrania w zbiorze nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym tylko trzech; 4) art. 135 ust. 2 i 5 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu odszkodowania wszystkich drzew rosnących na działce nr [...]i pozostałych rosnących na działce nr [...]; 5) art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka do podwyższonego odszkodowania o 5 % w związku z rzekomym wydaniem nieruchomości po terminie określonym we wskazanym przepisie; 6) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się przede wszystkim niewłaściwym ustaleniem przeznaczenia planistycznego nieruchomości skarżącego oraz pominięciem występujących na tej działce zadrzewień. Na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. Skarżący – okazując zaświadczenie Wójta Gminy F. z 6 maja 2025 r. wyjaśnił, jakie podatki płacił za przejęte działki, tj. tak jak za drogę, a ponadto oświadczył, że działek przeznaczonych pod drogę nie uwzględniał we wnioskach o dopłaty bezpośrednie. Wyjaśnił też, że na obu przejętych działkach rosły modrzewie i lipy zasadzone przez niego w 1960 roku. Postanowieniem wydanym na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd dopuścił dowód z dokumentów dołączonych do pisma procesowego pełnomocnika Skarżącego z 6 maja 2025r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody Podlaskiego z 21 listopada 2024r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Suwalskiego z dnia 2 października 2024 r. ustalającą na rzecz Skarżącego odszkodowanie w wysokości 3.214 zł za nieruchomość położoną w obrębie [...], gm. F., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0033 ha i nr [...] o pow. 0,0412 ha, przejętą pod drogę publiczną w trybie tzw. specustawy drogowej, tj. na podstawie decyzji ZRID z 15 września 2023 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia 13 listopada 2023r. W sprawie miały więc zastosowanie przepisy specustawy drogowej, a w szczególności art. 12 ust. 4a, wedle którego organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, tj. za nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe, o czym stanowi art. 12 ust. 4f specustawy drogowej. Okoliczność uprawnienia skarżącego (tj. byłego właściciela działek nr [...] i [...]) do uzyskania odszkodowania, nie stanowi w niniejszym postępowaniu kwestii spornej oraz wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Wedle art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej, którego ust. 1 stanowi, że wysokość tego odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej jest zatem wszczynane na podstawie przepisów specustawy drogowej, jednakże do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, a więc zarówno przepisy u.g.n. (w szczególności zawarte w dziale III rozdziale 5 pt.: Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości oraz w dziale IV rozdziale 1 pt.: Określanie wartości nieruchomości), jak i przepisy zawarte w rozporządzeniu MRiT (por. m.in. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1312/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dalej: "CBOSA"). W związku zaś z tym, że ustawodawca zastrzegł pierwszeństwo zasad ustalania odszkodowania określonych w art. 18 specustawy drogowej, to ww. przepisy stosuje się w takim zakresie, który nie został określony w art. 18 specustawy drogowej (por. wyrok NSA z 27 listopada 2024r., sygn. akt I OSK 944/23, CBOSA). Mając na względzie powyższe sąd zauważa, że wedle art. 130 ust. 2 w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu pisemnej opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, sporządzonej w formie operatu szacunkowego. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości, którą rzeczoznawca majątkowy określa dla tych nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 2 i 5 u.g.n.). Zgodnie z definicją zawartą w art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Wedle art. 152 ust. 1-3 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, przy czym co do zasady wartość rynkową nieruchomości określa się przy zastosowania podejścia porównawczego lub dochodowego, zaś sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Z kolei rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje powołane wyżej rozporządzenie MRiT. Istotne przy tym jest, że skoro ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, to operat szacunkowy stanowi istotny i konieczny dowód w tego rodzaju sprawie. Jakkolwiek oceny prawidłowości jego sporządzenia dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (vide: art. 157 ust. 1 u.g.n.), nie zwalnia to jednak organu administracji od oceny jego mocy dowodowej. Operat szacunkowy podlega bowiem, tak jak każdy inny dowód w sprawie, swobodnej ocenie, o której mowa w art. 80 k.p.a. (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2470/12; czy wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. sygn. I OSK 417/06, CBOSA). Zauważyć bowiem należy, że choć operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca majątkowy nie ma jednak pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne normujące zasady oraz wytyczne dokonywanej wyceny, w tym te, cytowane powyżej. W takim też zakresie podlega on ocenie dokonywanej przez organy w toku postępowania administracyjnego, która – co należy wyraźnie podkreślić - nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych (takich jak: zastosowana metodologia, zdefiniowanie rynku w tym jego obszaru, dobór nieruchomości podobnych, czy przyjęte wskaźniki korygujące), stanowiących merytoryczną treść operatu. Rzeczą organu jest natomiast zbadanie: czy operat został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się on na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest on logiczny i zupełny. Jedynie operat spełniające ww. wymogi, a ponadto zawierający dane niezbędne dla oceny jego rzetelności oraz adekwatności do okoliczności danej sprawy, a przy tym zawierający wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Mimo zaś tego, że sporządzony w kontrolowanej sprawie operat szacunkowy z 16 września 2024 r., przyjęty za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania należnego skarżącemu, zawiera umotywowaną wycenę wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, zaś ze względu na m.in. powołane w nim podstawy opracowania, w tym podstawy prawne, metodologiczne oraz źródła danych o nieruchomości, wydaje się być kompletny i zupełny, to jednak w ocenie sądu przy jego sporządzeniu doszło do naruszenia prawa oraz popełniono błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W związku zaś z tym, że organy administracji obu instancji, związane zasadami: praworządności (art. 6 k.p.a.), zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), wadliwości tych nie dostrzegły, sąd stwierdził w tym względzie istotne naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim w sporządzonym operacie szacunkowym wadliwie ustalono przeznaczenie wycenianej nieruchomości, które nie jest – jak przyjął biegły - w 93 % - rolne, a w 7 % - drogowe, lecz w całości - drogowe. Naruszenie to ma zaś charakter istotny, bowiem stosownie do art. 134 ust. 2 u.g.n., przeznaczenie wycenianej nieruchomości wpływa na określenie jej wartości rynkowej, co skutkuje wadliwością dokonanej wyceny. Jak stanowi przy tym § 49 ust. 1 zdanie 1 rozporządzenia MRiT wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W myśl zaś cytowanego wyżej art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając m.in. jej przeznaczenie w planie miejscowym. W przypadku zaś braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.), a w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 154 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2023 r. poz. 1688 - dalej: "nowelizacja"; wedle którego do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą - w tym art. 154 ust. 3 u.g.n. - odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy). Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie słusznie stwierdził, że wyceniana nieruchomość leży na terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a względem nieruchomości nie wydano również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co skutkuje w myśl ww. przepisów, koniecznością sięgnięcia do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym względzie rzeczoznawca jednak nierzetelnie wskazał, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy F., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy F. z dnia 16 października 2018 r. (w istocie jest to uchwała zmieniająca studium) wyceniania nieruchomość położona jest w strefie rolniczej B2 oraz w niewielkiej części na terenie drogi powiatowej, a z przeprowadzonej analizy mapy studium wynika, że nieruchomość położona jest na terenach rolniczych w k. 93 % oraz ma terenie drogi powiatowej istniejącej – 7% (str. 7, pkt. 6 operatu). Powyższe skutkowało przyjęciem do porównania niezabudowanych nieruchomości gruntowych w części przeznaczonej na cele rolnicze (93 %) i nieruchomości drogowych w części przeznaczonej pod drogę (tj. w 7%). Stwierdzenie powyższe nie znajduje jednak odzwierciedlenia w części graficznej obowiązującego na przedmiotowym obszarze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy F. przyjętego uchwałą Rady Gminy F. nr [...] z dnia 8 sierpnia 2000 r., zmienionego uchwałami Rady Gminy F.: nr [...] Rady Gminy F. z dnia 16 sierpnia 2007 r., nr [...] z dnia 12 lutego 2014 r., nr [...] z dnia 16 października 2018 r. oraz nr [...] z dnia 29 maja 2023 r. (dalej: "Studium"; dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy F. na www.f.bip.gov.pl), z którego wynika, że jakkolwiek istotnie obszar przynależny do jednostki ewidencyjnej [...] oraz obszary sąsiednie zostały zakwalifikowane do ogólnej strefy polityki przestrzennej oznaczonej symbolem B2 (strefa rolnicza - B2), to jednak nie budzi wątpliwości sądu, że wyceniane działki zlokalizowane są w całości, a nie w części (7%) w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1[...], (której fragment objęto decyzją ZRID z 15 września 2023 r.), przebiegającej przez ową strefę (www.f.e-mapa.net). Jak wynika z kolei z treści Studium, m.in. ww. droga powiatowa zapewnia komunikację drogową na obszarze gminy F. i została wyszczególniona w tabeli nr 31 zawierającej zestawienie dróg powiatowych w gminie F.. W dalszej treści Studium wskazano, że: "Bezpieczeństwo i komfort jazdy po drogach powiatowych obniża duża ilość dróg o nawierzchniach żwirowych i gruntowych, a także ich parametry techniczne – nienormatywne szerokości, spadki poprzeczne, promienie łuków poziomych i pionowych a także zły stan poboczy porośniętych krzewami i drzewami (ograniczenie widoczności). Obiekty inżynierskie występujące na drogach powiatowych posiadają nie w pełni drożne światła oraz uszkodzenia rur żelbetowych i ścianek czołowych. Wymagają one indywidualnej oceny i decyzji o ewentualnych remontach." We wnioskach podsumowujących wymieniono z kolei m.in. zapewnienie odpowiedniej szerokości pasa drogowego, który należy utrzymać w stanie umożliwiającym prawidłowe jego funkcjonowanie." (pkt 2.2.11.1 pt. "Uwarunkowania wynikające ze stanu systemów komunikacji", str. 121-128 Studium). W zadaniach polityki przestrzennej widnieje zaś przekreślony zapis o planowanym (niegdyś) do realizacji zadaniu polegającym na modernizacji m.in. drogi powiatowej [...] F.-[...] (pkt 4.1.16 pt. "Zadania polityki przestrzennej", str. 207-208 Studium). Ponadto wynikające ze Studium drogowe przeznaczenie wycenianych działek, potwierdza również faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, która - jak stwierdził rzeczoznawca majątkowy była nie tylko użytkowana rolniczo lecz częściowo stanowiła "przebiegającą drogę gruntową (pobocze/skarpa)" (str. 5 operatu z 19 grudnia 2023 r.) lub "skarpę drogową" (str. 6 operatu z 16 września 2024 r.). Po drugie do wydzielenia przejętych działek, tj. działki nr [...] na działki o nr [...], a działki [...] i [...], doszło na podstawie decyzji podziałowej wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Suwałkach z 8 stycznia 1996r. (na którą to decyzję powołuje się Starosta Suwalski w piśmie z dnia 26 kwietnia 2024r. - k. 29 akt administracyjnych I instancji). Wprawdzie w aktach brak jest tejże decyzji, stąd też nie można jednoznacznie ustalić, że działka nr [...] została przeznaczone pod drogę na podstawie ww. decyzji, tym niemniej przeznaczenie działki o nr [...] pod drogę na podstawie tejże decyzji z 8 stycznia 1996r. potwierdza dołączony do akt administracyjnych – akt notarialny umowy darowizny sporządzony w dniu 5 lutego 1997 r., z którego jednoznacznie wynika, że działka nr [...] została przeznaczona pod drogę (k. 27 akt adm. organu I instancji). O drogowym przeznaczeniu wycenianych działek świadczy też wydłużony kształt obu działek, uznany przez rzeczoznawcę za charakterystyczny dla dziełek wydzielonych pod drogi (str. 6 operatu z 16 września 2024 r.), oznaczenie ewidencyjne działek jako droga (dr) w latach 1997-2015 oraz ich zlokalizowanie w konturze drogi, w tym w 2023 r., jak też uiszczanie przez skarżącego przez kilkanaście lat podatku od nieruchomości drogowej. W konsekwencji sporządzony w kontrolowanej sprawie operat szacunkowy zawiera błędny w 93 % opis przeznaczenia wycenianej nieruchomości, będącego istotną cechą wpływającą na jej wartość rynkową, a finalnie na wysokość jej wyceny sporządzonej w celu ustalenia wysokości odszkodowania. W związku zaś z tym, że cecha ta stanowi niejako punkt wyjścia w doborze nieruchomości podobnych w ramach zastosowanego przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia porównawczego, a nawet może wpływać na wybór tego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, w ocenie sądu, wadliwe jej ustalenie (tj. niezgodne ze stanem faktycznym) w całości dyskwalifikuje operat szacunkowy obciążony tą wadą. W konsekwencji sąd odstąpił od weryfikacji legalności oceny operatu szacunkowego, dokonanej przez organy obu instancji, uznając, że już z samego faktu niedostrzeżenia wyżej opisanej wadliwości, ocena ta nie może być uznana za odpowiadającą przepisom prawa. Sąd ma na względzie, że dostrzeżona nieprawidłowość jest niejako pokłosiem wadliwych wytycznych zawartych w uzasadnieniach obu uprzednich decyzji kasatoryjnych Wojewody, w których nieprawidłowo wskazano, że przedmiotowe działki mają przeznaczenie w większości rolne (93 %), a tylko w 7 % - drogowe. Analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie wykazała zaś, że błąd ów mógł wynikać z nieprecyzyjnej treści zaświadczenia Wójta Gminy F. z dnia 13 grudnia 2023 r., stanowiącym załącznik do obu sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych. Wskazano w nim bowiem jedynie ogólnie, że m.in. działka nr [...] znajduje się w strefie rolniczej B2, a działka nr [...] w strefie rolniczej (B2) oraz częściowo na terenie drogi powiatowej istniejącej, pomijając fakt, że faktycznie obie działki w całości zlokalizowane są w pasie drogi powiatowej nr [...], przebiegającej przez ową strefę rolniczą. Taka zaś lokalizacja świadczy wprost o drogowym przeznaczeniu ww. działek. W konsekwencji wnioski zaprezentowane w tym względzie w obu operatach szacunkowych, a także w uzasadnieniach dotychczas wydanych w sprawie decyzji, nie odpowiadają stanowi faktycznemu wynikającemu ze Studium, co sugeruje, że zostały poczynione bez należytej analizy tego aktu. Do odstąpienia od jej samodzielnego przeprowadzenia, czy to przez rzeczoznawcę majątkowego, czy to przez organy administracji publicznej, w żadnej zaś mierze nie uprawnia treść powołanego wyżej zaświadczenia Wójta Gminy F., bowiem: po pierwsze, jak wyżej wskazano zaświadczenie to nie jest wyczerpujące; po drugie - żaden z powołanych wyżej przepisów prawa (w szczególności art. 134 ust. 2 i art. 154 ust. 1-3 u.g.n. oraz § 49 ust. 1 rozporządzenia MRiT) nie stanowi, że oceny przeznaczenia wycenianej nieruchomości dokonuje się na podstawie takiego zaświadczenia; po trzecie zgodnie z art. 155 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 64 ust. 2 nowelizacji przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także dane zawarte w katastrze nieruchomości (art. 155 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) oraz w umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu m.in. do rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego (art. 151 ust. 1 pkt 7 u.g.n.), co oznacza, że rzeczoznawca majątkowy powinien ww. dane zinterpretować samodzielnie, a następnie je wykorzystać przy szacowaniu wartości nieruchomości; po czwarte zaś zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy oceniają całokształt materiału dowodowego dążąc przy tym do ustalenia prawdy obiektywnej, co oznacza, że w przypadku gdy materiał dowodowy zawiera rozbieżności, organ winien dążyć do ich wyjaśnienia. Ponadto sąd zauważa, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość przedmiotowego odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji. Podobne unormowanie zawiera § 49 ust. 1 rozporządzenia MRiT zawierający uregulowanie dotyczące sposobu określania wartości nieruchomości przejętych z mocy prawa pod drogi publiczne na podstawie przepisów specustawy drogowej, wedle którego wartość rynkową ww. nieruchomości określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji. Również art. 134 ust. 2 u.g.n. nakazuje uwzględnienie stanu nieruchomości przy określaniu jej wartości rynkowej. Z kolei art. 154 ust. 1 u.g.n. nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie m.in. stanu nieruchomości przy dokonywaniu wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. W operacie szacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy sporządził opis stanu nieruchomości (w tym jej stanu techniczno-użytkowego i stanu zagospodarowania), wskazując, że zgodnie z uzasadnieniem decyzji ZRID z 15 września 2023r. oraz dokumentacją związaną z realizacją inwestycji, na nieruchomości nie rosły drzewa, niemniej jednak z dodatkowych informacji przekazanych przez organ zlecający wycenę, zgodnie z wykazem drzew do wycinki sporządzonym w związku z realizacją inwestycji drogowej, na działce nr [...]rosło drzewo gatunku klon (str. 6 operatu z 16 września 2024 r.). Rzeczoznawca nie sprecyzował jednak o jaką konkretnie dokumentację chodzi. Jedyna zaś zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja związana z realizacją inwestycji to fragment dziennika budowy obejmujący wpisy poczynione w dniach 11-29 maja 2023 r. (k. 9 akt adm. organu I instancji). Wynika z nich, że w dniu 15 maja 2023 r. rozpoczęto wycinkę drzew, którą zakończono dnia 25 maja 2023 r. Dokonanie wycinki drzew zostało potwierdzona przez Starostę w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 8 września 2023 r., w którym organ wskazał, że wedle informacji przekazanej przez dyrektora ZDP wycinka drzew została wykonana przez wykonawcę zadania realizowanego na podstawie decyzji ZRID z 1 marca 2023 r. a uzyskany materiał stał się jego własnością, zaś drzewa, zgodnie z planem i wykazem drzew do wycinki, stanowiącym element dokumentacji projektowej, zlokalizowane były w pasie drogowym drogi powiatowej nr 1 [...]. Na powyższe pismo skarżącego i wyjaśnienia dyrektora ZDP (będące odpowiedzią na te pismo) powołano się w uzasadnieniu decyzji ZRID z 15 września 2023 r., w odpowiedzi na zgłaszane przez skarżącego, w toku tego postępowania, zastrzeżenia co do wycinki drzew. Okoliczność zadrzewienia przedmiotowej działki potwierdzają także przedłożone przez skarżącego wydruki z bazy danych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa datowane na 2006 r. i 2019 r. (k. 38 akt adm. I inst.). Również na wydruku z bazy danych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa datowanego na 2017 r., a przedłożonego przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 8 maja 2025r. widoczne jest, że na działkach [...] oraz [...] rosły drzewa. Odnosząc się zaś do stwierdzenia dyrektora ZDP, jakoby drzewa porastały pas drogowy drogi powiatowej, to w istocie potwierdza ono zadrzewienie przedmiotowych działek, które mają przeznaczenie drogowe i tak też były po części zagospodarowane, co oznacza, że stanowią one pas drogowy w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Z powyższych okoliczności wynika zatem, że przedmiotowe działki w chwili wydania decyzji ZRID z 1 marca 2023 r. były zadrzewione, a zatem nie tylko działka nr [...] (jednym drzewem) - jak przyjął w swojej wycenie – rzeczoznawca. W maju 2023r. wykonawca dokonał wycinki drzew. W konsekwencji więc w chwili wydania decyzji ZRID z 15 września 2023 r. działki te nie były już zadrzewione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że mimo uchylenia w dniu 12 czerwca 2023 r. decyzji ZRID z 1 marca 2023 r., wycinka drzew nie nastąpiła bezprawnie, bowiem mimo braku ostateczności tejże decyzji, nadany został jej rygor natychmiastowej wykonalności, który uprawniał do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz do rozpoczęcia robót budowlanych (tych samych, które zostały objęte decyzją ZRID z 15 września 2023 r.), a które w tym przypadku obejmowały m.in. wycinkę drzew. W takiej sytuacji, w ocenie sądu, ustalenie wysokości odszkodowania należnego skarżącemu, winno uwzględniać okoliczność zadrzewienia działek w chwili wydania decyzji ZRID z 1 marca 2023 r. W przeciwnym bowiem razie zaistniałaby niedopuszczalna z prawnego punktu widzenia sytuacja, w której odszkodowanie ustalone skarżącemu nie odpowiadałoby wartości utraconych praw (vide: art. 128 ust. 1 u.g.n.). Nie należy tracić zatem z pola widzenia, że odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma za zadanie rekompensować wartość utraconego prawa, co – jak sugeruje treść pisma z dnia 8 września 2023 r. skierowanego przez Starostę do skarżącego – zostało przez organ dostrzeżone, jednakże nie zostało wyegzekwowane. We wspomnianym piśmie, na które wprost powołano się w uzasadnieniu decyzji ZRID z 15 września 2023r., zapewniono skarżącego, że kwestia strat finansowych na działkach skarżącego oraz ich wyceny, a także tego co się na nich znajdowało, zostanie rozwiązana w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania (k. 200 akt adm. organu I instancji). Kwestia powyższa zatem wymaga uwzględnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu zważywszy choćby na art. 8 § 1 k.p.a. Poza wyżej opisanymi nieprawidłowościami sąd dostrzegł również, że organy administracji publicznej obu instancji bezpodstawnie odmówiły skarżącemu powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Przypomnieć w tym miejscu należy, że wedle art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyda tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: (pkt 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 (tj. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności); (pkt 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo (pkt 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Z powyższego wynika zatem, że dla możliwości powiększenia odszkodowania istotne jest wydanie nieruchomości w terminie 30 dni od dnia zajścia jednego ze zdarzeń opisanych powyżej, wedle określonej tam hierarchii, (czy raczej sekwencji). W konsekwencji 30-dniowy termin do wydania nieruchomości należy liczyć od momentu pierwszego zdarzenia, gdyż nie są one wobec siebie konkurencyjne (tak: W. Sawczuk, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 768/11, ZNSA 2012, nr 5, s. 145-148). W związku z tym, że art. 18 ust. 1e specustawy drogowej odnosi się wprost do powiększenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na własność m.in. jednostek samorządu terytorialnego na mocy ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w ocenie sądu ww. 30-dniowy termin rozpoczyna bieg od dnia doręczenia poprzedniemu właścicielowi nieruchomości tej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności), która uzyskała przymiot ostateczności, a tym samym wywołała skutek przeniesienia prawa własności nieruchomości, za którą poprzedniemu właścicielowi przysługuje rzeczone odszkodowanie. Organy niezasadnie przyjęły zatem, że ww. 30-dniowy termin rozpoczął bieg od dnia doręczenia skarżącemu decyzji ZRID z 1 marca 2023 r., (tj. od dnia 2 marca 2023 r.), bowiem decyzja ta została uchylona w całości decyzją Wojewody z dnia 12 czerwca 2023 r., a tym samym nie ziścił się skutek prawny opisany w pkt IV ppkt 2 decyzji ZRID z 1 marca 2023 r. w postaci przejścia prawa własności działki skarżącego na rzecz powiatu suwalskiego. Pokłosiem ww. decyzji kasatoryjnej Wojewody było zaś wydanie kolejnej decyzji ZRID z 15 września 2023 r., która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 13 listopada 2023 r., co oznacza, że tego dnia decyzja ZRID z 15 września 2023 r. stała się ostateczna, a działka skarżącego przeszła na własność powiatu suwalskiego (vide: pkt IV ppkt 2 decyzji ZRID z 15 września 2023 r.). Skoro zaś decyzji ZRID z 15 września 2023 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to ww. 30-dniowy termin rozpoczął bieg od dnia doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wydaniu tej decyzji. Z akt sprawy nie wynika jednak kiedy owo doręczenie nastąpiło, ani też, czy skarżący w ogóle miał świadomość ciążącego na nim obowiązku, o którym mowa w art. 17 ust. 3 pkt 2 specustawy drogowej (tj. niezwłocznego wydania nieruchomości), z którego wywiązanie się uprawnia do uzyskania podwyższonego odszkodowania. Sąd podziela pogląd, że ciężar wykazania istnienia takiej świadomości po stronie właściciela nieruchomości, spoczywa na organie administracji, który ma powinność zawiadomienia go o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek niezwłocznego wydania nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 768/11, CBOSA). Z racji braku dołączenia do akt sprawy treści zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID z 15 września 2023 r., które skierowano do skarżącego (adnotacja pkt 2 "Otrzymują: (...)"k. 1a), sąd uznał, że organ nie wykazał istnienia tejże świadomości po stronie skarżącego. Co jednak najbardziej istotne w tej kwestii, to jeżeli nawet skarżącego o wydaniu decyzji ZRID z 15 września 2023 r. zawiadomiono prawidłowo, informując przy tym o obowiązku niezwłocznego wydania nieruchomości z racji nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, to niewątpliwie zawiadomienie to doręczono mu najwcześniej w dniu wydania tejże decyzji, a więc po dacie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez wykonawcę robót budowlanych, które miało miejsce dnia 11 maja 2023 r. (kiedy to rozpoczęto prace terenowe na gruncie). Ewentualna świadomość ciążącego na skarżącym obowiązku niezwłocznego wydania nieruchomości i jednocześnie bieg terminu do wydania nieruchomości, z którym się wiąże prawo do uzyskania podwyższonego odszkodowania, zaistniały zatem w czasie, w którym bezprzedmiotowe było już wydawanie gruntu, bowiem pozostawał on we władaniu inwestora (tj. działającego na jego rzecz wykonawcy robót budowlanych). Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby skarżący czynił jakiekolwiek przeszkody w faktycznym objęciu przedmiotowej działki we władanie przez inwestora. Sąd przychyla się przy tym do poglądu orzeczniczego, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również wtedy, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy specustawy drogowej nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oraz nieczynienie przeszkód w przejęciu nieruchomości powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością (por. m.in. wyroki NSA z: 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2977/15; 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15; 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 63/16, CBOSA). W kontrolowanej sprawie zaistniała zatem sytuacja, w której bez czynionych przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód, doszło do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel został zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości. Sytuacja ta odpowiada tezie sformułowanej w wyroku WSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 768/11, w której sąd stwierdził, że w takiej sytuacji spełnione są przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Są orzekający w niniejszej sprawie tezę tą podziela w pełnej rozciągłości, bowiem stanowisko przeciwne, przekreślające - z punktu widzenia możliwości powiększenia odszkodowania - skuteczność wydania nieruchomości przed rozpoczęciem terminu na dokonanie takiej czynności, byłoby przejawem skrajnego formalizmu prawnego (por. W. Sawczuk, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 768/11, ZNSA 2012, nr 5, s. 145-148). Doprowadziłoby przy tym w niniejszej sprawie do takiej sytuacji, w której na skutek wadliwego działania organu administracji I instancji, skorzystanie przez skarżącego z przedmiotowego uprawnienia byłoby realnie niemożliwe, co oznaczałoby przeniesienie na skarżącego negatywnych konsekwencji takiego działania. Wypaczałoby ponadto motywacyjny charakter ww. regulacji, wyraźnie akcentowany w uzasadnieniu projektu nowelizującego ten akt prawny (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2008 r. Nr 154 poz. 958) druk nr 671 Sejmu VI kadencji). Wspomnieć w tym miejscu jedynie należy, że instytucja powyższa ma na celu łagodzenie społecznych konfliktów, niejednokrotnie występujących w tle inwestycji drogowych. Pogląd powyższy znajduje w ocenie sądu oparcie nie tylko w celowości regulacji z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, ale przede wszystkim w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także w ogólnych zasadach postępowania administracyjnego, w szczególności w zasadzie rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.), w zasadzie zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), czy zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.). Nie należy przy tym tracić z pola widzenia, że przejście własności przedmiotowej działki nastąpiło dopiero dnia 13 listopada 2023 r., co oznacza, że całokształt prac budowlanych prowadzono na działce stanowiącej własność skarżącego, który na żadnym ich etapie nie czynił przeszkód w faktycznym objęciu gruntu we władanie przez inwestora. Na marginesie sąd przy tym zauważa, że w analogicznej sprawie dotyczącej ustalenia skarżącemu odszkodowania za działkę nr 8/2 przejętą na własność powiatu suwalskiego na mocy tej samej decyzji ZRID z 15 września 2023 r., organ podwyższył należne skarżącemu odszkodowanie o kwotę równą 5% jej wartości (decyzja Starosty z dnia 2 października 2024 r. nr: GKN.683.129.2023.EL utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 20 listopada 2024 r. nr WG-VI.7534.130.2024.AM), nie wyjaśniając jednak z jakich powodów zastosował art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. W ponownie prowadzonym postepowaniu organ pozyska zatem operat szacunkowy uwzględniający drogowe przeznaczenie obu wycenianych działek, tj. [...] i [...] wynikające ze Studium, a które potwierdza m.in. faktyczny sposób ich użytkowania, a także uwzględniający wartość drzewostanu porastającego obie działki w dniu 1 marca 2023r. i na jego podstawie ustali wysokość przedmiotowego odszkodowania, powiększając je o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, stosownie do art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Sąd zwraca w tym względzie uwagę organów obu instancji na art. 8 § 2 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W konsekwencji zaskarżona decyzja oraz decyzją organu I instancji ją poprzedzająca, podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sądowa kontrola niniejszego postępowania wykazała bowiem nie tylko naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ale również przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. ust. 1 i ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. Z powyższych względów, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm.).