II SA/Bk 22/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi H. G. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązków 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi U. R.- S. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego H. G. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) postanowieniem z dnia[...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB w B.) z dnia [...] października 2013 r., nr .., wstrzymujące K. Ł. prowadzenie robót budowlanych przy remoncie chlewni usytuowanej na działce o nr geod. [...], położonej w miejscowości B. K. nr [...], gm. P. oraz zobowiązujące ww. do przedłożenia w terminie 30 dni stosownych dokumentów, tj. oceny wykonanych robót budowlanych oraz stanu technicznego chlewni usytuowanej na ww. działce wraz oceną instalacji elektrycznej wykonanej w przedmiotowym budynku, sporządzonych przez osoby posiadające stosowne kwalifikacje zawodowe. Postanowienie [...]WINB w B. zostało wydana przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. PINB w B. w dniu [...] września 2013 r. przeprowadził kontrolę istniejącego budynku gospodarczego inwentarskiego znajdującego się na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości B. K., gm. P. W toku kontroli ustalono, że w przedmiotowym budynku, obecny właściciel nieruchomości K. Ł. wykonuje roboty remontowe, polegające na wymianie istniejących przegród betonowych, na nowe przegrody metalowe. Podczas kontroli inwestor oświadczył także, że wykonał nową posadzkę betonową, instaluje nowe poidła jak również dokonał wymiany drewnianych okien, na nowe plastikowe. PINB w B. ustalił, że na ww. roboty remontowe nie zostało dokonane, wymagane prawem, zgłoszenie. W związku z powyższym PINB w B. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane przy remoncie przedmiotowej chlewni, jak również zobowiązał inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów, sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. W zażaleniu na powyższe postanowienie H. G. (zwany dalej skarżącym) podniósł, że w przedmiotowym obiekcie było dokonane wyburzenie ściany szczytowej oraz, że wstrzymanie robót budowlanych w rzeczywistości nie nastąpiło, a organ l instancji jest stronniczy i działa na korzyść inwestora. [...]WINB w B., po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Mając powyższe na względzie, organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał wstrzymania wykonywania robót budowlanych, gdyż podczas kontroli przedmiotowej chlewni stwierdzono wykonywanie robót remontowych. Ponadto za zasadne [...]WINB w B. uznał nałożenie na inwestora przedłożenie stosownych dokumentów. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ odwoławczy wyjaśnił, że w protokole z przeprowadzonej kontroli przedmiotowego obiektu inwentarskiego zostały wyartykułowane prace remontowe dokonane w tym obiekcie. Organ l instancji nie stwierdził dokonania wyburzeń ścian zewnętrznych, okoliczności tej nie potwierdził również sam inwestor. W odpowiedzi na zarzut faktycznego niewstrzymania robót budowlanych przez inwestora, [...]WINB w B. wskazał, że do sytuacji takich ma zastosowanie art. 50a ustawy Prawo budowlane, który jednoznacznie określa sposób działania organów nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem. Zdaniem organu odwoławczego pozostałe zarzuty strony skarżącej nie dotyczą przedmiotowego postępowania (garaż, zbiornik na gnojowicę, płot na betonowym fundamencie), jak również kompetencji organów nadzoru budowlanego (naruszenie granicy między posesjami, konflikty sąsiedzkie). Organ odwoławczy zaznaczył, że organ l instancji w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo odniósł się do powyższych zarzutów i wskazał, iż w sytuacji sporów sąsiedzkich zastosowanie mają przepisy z zakresu prawa cywilnego. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem H. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której podniósł zarzut wykonywania przedmiotowego remontu przez osobę nieposiadającą stosownych uprawnień oraz, że roboty budowlane przy budynku chlewni zostały już zakończone. [...]WINB w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.,) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.eks jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżone postanowienie [...]WINB w B. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie PINB w B. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], wstrzymujące K. Ł. prowadzenie robót budowlanych przy remoncie chlewni usytuowanej na działce o nr geod. [...], położonej w miejscowości B. K. nr [...], gm. P. oraz zobowiązujące ww. do przedłożenia w terminie 30 dni stosownych dokumentów, tj. oceny wykonanych robót budowlanych oraz stanu technicznego chlewni usytuowanej na ww. działce wraz oceną instalacji elektrycznej wykonanej w przedmiotowym budynku, sporządzonych przez osoby posiadające stosowne kwalifikacje zawodowe. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Zgodnie z powołanym przepisem w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ww. ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo zinterpretowały przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający, stanowczo ingerując w realizowany proces inwestycyjny poprzez nakaz wstrzymania robót budowlanych. Wydanie przedmiotowego postanowienia ustawodawca uzależnił od spełnienia jednej z enumeratywnie wskazanych przesłanek, co ogranicza swobodę i dowolność działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Przede wszystkim trzeba jednak zauważyć, że istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sprowadza się do przerwania robót wykonywanych, a więc robót w toku. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach - przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a więc są robotami budowlanymi w toku. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona i aktualnie nie są prowadzone), powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wstrzymanie w takiej sytuacji robót budowlanych byłoby bowiem bezprzedmiotowe. Innymi słowy stosowanie art. 50 ust. 1 jest możliwe wyłącznie w stosunku do robót budowlanych wykonywanych, to jest robót w toku. Jeśli natomiast wykonano już wszelkie prace konstrukcyjne umożliwiające użytkowanie danego obiektu - zachodzą podstawy do oceny, iż roboty budowlane w sensie techniczno-budowlanym zostały zakończone, ale niedopuszczalne jest wstrzymanie takich robót w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (por: NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1524/11, NSA w wyroku z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 629/07, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 165/12). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że jak prawidłowo podniósł PWINB w B. w zaskarżonym postanowieniu, organ pierwszej instancji zasadnie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. dokonał wstrzymania wykonywania robót budowlanych. Stwierdzone bowiem podczas dokonanej kontroli w dniu [...] września 20103 r. roboty budowlane (wymiana istniejących przegród betonowych na nowe metalowe, wykonanie nowej posadzki betonowej, wymiana okien na nowe) dowodzą, iż K. Ł. w dniu kontroli dokonanej przez PINB w B., wykonywał remont istniejącego budynku inwentarskiego bez dokonania zgłoszenia. Skoro inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania prac remontowych, organ nadzoru budowlanego miał ustawowy obowiązek wstrzymania tych robót i podjęcia czynności legalizacyjnych. W świetle powyższych ustaleń organów, w tym wynikających z protokołu kontroli z dnia [...] września 2013 r., Sąd za bezzasadny uznał zarzut, że roboty budowlane wstrzymane zaskarżonym postanowieniem zostały zakończone. Ponadto, w ocenie Sądu, [...]WINB w B. słusznie stwierdził, że ustawa Prawo budowlane nie określa konieczności wykonywania robót remontowych, wymagających dokonania zgłoszenia, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Inwestor ma prawo wykonywać je sposobem gospodarczym przy współudziale osób nie legitymujących się stosownymi uprawnieniami. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację rozstrzygnięć organów obu instancji, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Nie doszło też do naruszenia art. 8 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 124 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 p.p.s.a. oraz przepisów § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461).