II SA/Bk 22/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty B., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej na dzień wywłaszczenia nr geod. [...] o pow. 1516 m2, wchodzącej obecnie w skład nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] oraz [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, znajdującej się w użytkowaniu wieczystym W. K. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Naczelnika Ł. z dnia [...] września 1975 r., nr [...], wywłaszczono od P. Ł. (po którym spadek nabył m.in. syn A. Ł.) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną nr geod. [...] i [...], położoną w Ł. przy ul. [...]. Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z decyzją Naczelnika Powiatu w Ł. z dnia [...] grudnia 1973 r., nr [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, przeznaczona była pod rozbudowę Z., P. w B. Wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako działki o nr geod. [...] i nr [...] weszła w skład działki, oznaczonej numerem geod. [...] o łącznej powierzchni 4,9948 ha, położonej w Ł. przy ul. [...]. Z dokumentów archiwalnych wynika, że na dzień [...] grudnia 1990 r. Z. w B., był zarządcą działki nr [...] o pow. 4,9948 ha położonej w Ł. Przedsiębiorstwo to nabyło z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego tego gruntu, potwierdzone decyzją Wojewody B. z dnia [...] maja 1995 r., nr [...]. Z. w B. zaistniał w obrocie prawnym przed [...] grudnia 1990 r., dlatego potwierdzono na jego rzecz nabycie praw z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w Ł. zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw Nr [...] w dniu [...] czerwca 1995 r. Zarządzeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 marca 1994 r., Nr 22/Org/94, dokonano podziału Z. w B. przez wyłączenie Oddziału w Ł. w następstwie czego, na mocy zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 marca 1994 r., Nr 23/Org/94, utworzono na bazie Oddziału w Ł., przedsiębiorstwo "W. w Ł.". W dniu [...] kwietnia 2004 r. J. G. działający w imieniu i na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego "W." jako syndyk masy upadłości, na mocy aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rep. A. Nr [...] sprzedał W. K. przedsiębiorstwo w całości, w tym prawo użytkowania wieczystego działki położonej w Ł., przy ul. [...], oznaczonej nr [...] o pow. 4,9948 ha. Decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] o pow. 4.9948 ha położonej w Ł. przy ul. [...] na działki nr [...] o pow. 4,5650 ha i nr [...] o pow. 0.4298 ha. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. A. Ł. wystąpił do Starosty Powiatu B. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o "zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], składającej się z działki o nr ewid. [...] o pow. 1516 m2 oraz działki o nr ewid. [...] o pow. 580 m2 (łącznie 2,096 m2) wywłaszczonej na mocy decyzji Naczelnika Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] września 1975 r.". Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Starosta B., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518), zwanej w skrócie: "u.g.n." stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., ww. nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Organ podkreślił, że prawo użytkowania wieczystego działki oznaczonej nr geod. [...] o pow. 4.9948 ha (obecnie działka nr [...] i nr [...]), położonej w Ł., przy ul. [...], zostało ustanowione na rzecz Z. w B. na mocy decyzji Wojewody P. z dnia [...] maja 1995 r. nr [...]. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej dla ww. nieruchomości, w dniu [...] czerwca 1995 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie ma przesłanek do zwrotu nieruchomości. Wojewoda P. na poparcie swojego stanowiska przywołał treść art. 136 ust. 3 u.g.n., art. 137 ust. 1 u.g.n. i art. 229 u.g.n. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Następnie podkreślił, że skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości zostało ustanowione na rzecz Z. w B. mocą decyzji Wojewody B. z dnia [...] maja 1995 r. oraz zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] czerwca 1995 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed 1 stycznia 1998 r., to skarżącemu nie przysługuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Następnie organ zaznaczył, że zarządzeniem Nr 22/Org/94 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 marca 1994 r. dokonano podziału Z. w B. przez wyłączenie Oddziału w Ł., w następstwie czego, na mocy zarządzenia Nr 23/Org/94 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30 marca 1994 r. utworzono na bazie Oddziału w Ł., przedsiębiorstwo "W.". W dniu [...] kwietnia 2004 r. J. G. działający w imieniu i na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego "W." jako syndyk masy upadłości, sprzedał W. K. przedsiębiorstwo w całości, w tym prawo użytkowania wieczystego działki położonej w Ł. Z księgi wieczystej sporządzonej dla działki o nr geod. [...] wynika, że w dziale drugim badanej księgi jako właściciel działki figuruje Skarb Państwa, zaś jako użytkownik wieczysty W. K. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, A. Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 229 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty B. pomimo, iż w przedmiotowej sprawie ww. przepis miał zastosowanie albowiem nieruchomość o nr geod. [...] o pow. 4,9948 ha, obecnie nr geod. [...] i nr [...] położona w Ł. przy ul[...]. nie została przed dniem 1 stycznia 1998 r. oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, tylko prawo to powstało z mocy samego prawa, a ponadto ustanowione zostało na rzecz Z. w B., tj. państwowej osoby prawnej, - naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez organ do wywodów odwołującego odnośnie faktu, iż prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości spadkodawców wnioskodawcy nie zostało ustanowione na rzecz osoby trzeciej albowiem powstało z mocy samego prawa, ponadto na rzecz państwowej osoby prawnej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda P. nie odniósł się do wywodów podniesionych w odwołaniu, lecz jedynie powielił argumentację przedstawioną przez organ I instancji. Skarżący zaznaczył również, że organ odwoławczy pominął wykładnię art. 229 u.g.n. zaprezentowaną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt ISA/WA 829/09. Podniósł również, że w literaturze przedmiotu akcentuje się, że ustanowienie na wywłaszczonej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego bądź jej sprzedaż, zgodnie z art. 229 u.g.n. ma nastąpić na rzecz osoby trzeciej, innej niż Skarb Państwa lub gmina, zaś w przedmiotowej sprawie użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na rzecz państwowej osoby prawnej, tj. Z. w B. Wskazano również, że cel publiczny, na jaki została wywłaszczona nieruchomość został zrealizowany, a wobec tego odpada podstawa dopuszczająca wywłaszczenie i nieruchomość powinna powrócić do spadkobiercy właściciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. Materialnoprawną podstawę rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518; dalej: "u.g.n."). Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Art. 137 ust. 1 u.g.n. wyjaśnia pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie natomiast z art. 229 u.g.n., roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tejże ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r., tj. datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 242), rozporządzono nieruchomością w sposób określony w omawianej normie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi (spadkobiercy) nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, chociażby spełnione zostały przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 u.g.n.. Mając powyższe przepisy na uwadze wskazać należy, że zanim organ administracji publicznej przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie, czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, winien szczegółowo wyjaśnić, czy spełnione zostały formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku. Organ powinien więc najpierw zbadać na podstawie art. 136 u.g.n., czy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzi od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności można przejść do dalszego etapu postępowania, w którym wyjaśniany będzie cel wywłaszczenia, a następnie zbadane będą przesłanki zbędności, na podstawie art. 137 u.g.n. W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzi od osoby uprawnionej, tj. A. Ł., spadkobiercy P. Ł. oraz, że dotyczy nieruchomości (oznaczonej nr geod. [...] i [...], położonej w Ł. przy ul. [...]) wywłaszczonej decyzją Naczelnika Ł. z dnia [...] września 1975 r. nr [...]. Ustaliły również, że nieruchomość oznaczona jako działki o nr geod. [...] i nr [...] weszła w skład działki oznaczonej numerem geod. [...] o łącznej powierzchni 4,9948 ha, położonej w Ł. przy ul. [...] oraz, że decyzją Burmistrza Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr N[...]., dokonano jej podziału na działki o nr [...] i [...]. Organy słusznie też stwierdziły, że zwrot na rzecz wnioskodawcy nieruchomości stanowiącej działkę o nr geod. [...] (obecnie [...] i [...]) jest niemożliwy z uwagi na ustanowienie na niej, na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w 1995 r., tj. przed wskazanym w u.g.n. dniem 1 stycznia 1998 r., prawa użytkowania wieczystego na rzecz Z. w B., a więc z powodu ziszczenia się przesłanki negatywnej wynikającej z art. 229 u.g.n. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w Ł. zostało ujawnione w księdze wieczystej Kw Nr [...] w dniu [...] czerwca 1995 r. W związku z tym organy nie badały przesłanek zbędności działki nr [...] na cel wywłaszczeniowy określonych w art. 137 u.g.n. Wobec powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia art. 229 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jest bezzasadny. Pełnomocnik skarżącego powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1829/09, podniósł m.in., że art. 229 u.g.n. nie ma zastosowania do tych nieruchomości, na których ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy prawa. Sąd stanowiska tego nie podziela, gdyż jest ono sprzeczne z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1251/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 375/12). Co więcej, podkreślenia wymaga, że wprawdzie skargi kasacyjne od wskazanego przez skarżącego wyroku WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 1829/09 zostały oddalone wyrokiem NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 904/10, niemniej jednak Sąd kasacyjny w ww. wyroku stwierdził, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 229 u.g.n. była błędna. Obecny skład orzekający popiera w pełni wykładnię art. 229 u.g.n. zaprezentowaną przez NSA w ww. wyroku. Sąd kasacyjny wyjaśnił w nim, że art. 229 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu stanowił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Na podstawie art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. z 2000 r. Nr 6, poz. 70) z dniem 15 lutego 2000 r. przepis ten został zmieniony w ten sposób, że wyrazy "oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej" zastąpiono wyrazami "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Oznacza to, że zwrot "ustanowiono" obejmuje zarówno sposób nabycia prawa użytkowanie wieczystego w drodze czynności prawnej, jaki i z mocy prawa. Odmowa zwrotu nieruchomości będzie dotyczyła również tych nieruchomości, na których użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa – w następstwie uwłaszczenia państwowych osób prawnych. Nie oznacza to jednak, iż sytuacja byłego właściciela uległa pogorszeniu, bowiem w aspekcie samego stosowania prawa i z istoty użytkowania wieczystego wynika, że nie można dokonać na rzecz podmiotu prywatnego zwrotu nieruchomości obciążonej tym prawem. W powołanej ustawie nowelizującej (art. 1 pkt 93) doszło jedynie do doprecyzowania przepisów i w związku z tym ustanowienie użytkowania wieczystego obejmuje wszystkie źródła jego powstania, niezależnie od tego, czy powstało ono z mocy prawa, czy też w drodze określonych czynności organów i czynności cywilnoprawnych. Tak obciążonej nieruchomości nie można zwrócić podmiotowi prywatnemu (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1085/08. Wykładnia art. 229 u.g.n. oprócz wykładni gramatycznej wymaga również uwzględnienia wykładni funkcjonalnej, gdyż przyjęte przez ustawodawcą rozwiązanie było wyrazem dążenia do stabilizacji stosunków własnościowych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz systemowej zgodności obowiązującego prawa - niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości "prywatnej". W ocenie Sądu, wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Nie doszło też do naruszenia art. 11 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Brak ustosunkowania się organu do twierdzeń strony skarżącej opartych o treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1829/09, wobec błędnej interpretacji przez ten sąd art. 229 u.g.n., pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia tego organu. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Mające natomiast zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się też naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.