II SA/Bk 224/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. C., W. C., B. C. i Ł. C. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. w dniu [...] kwietnia 2010 r. przeprowadził kontrolę na działce nr geod. [...], położonej w m. J., gm. S.. W trakcie kontroli ustalono, że na ww. działce znajduje się budynek obsługi podróżnych z motelem - zajazd "T.". Obiekt wybudowano w oparciu o pozwolenie na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., a użytkowany jest na podstawie pozwolenia na użytkowanie nr [...]z dnia [...] kwietnia 2003 r. wydanego przez Starostę S. W trakcie kontroli ustalono również, że inwestor A. C. rozbudował budynek obsługi podróżnych z motelem zabudowując istniejący taras, w wyniku czego powstała sala konsumpcyjna o wymiarach 11,45 m x 13,70 m z dachem jednospadowym oraz wykonanym dodatkowo wejściem z zewnątrz, nad którym wykonano zadaszenie na dwóch drewnianych słupach. Inwestor nie okazał projektu budowlanego, ani też decyzji o pozwoleniu na budowę. Oświadczył, że obiekt został rozbudowany w 2004 roku oraz że nie wiedział, iż na przedmiotową rozbudowę wymagane było pozwolenie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. wstrzymał Inwestorowi prowadzenie robót budowlanych i nałożył na niego obowiązek przedłożenia dokumentów, niezbędnych do przeprowadzenia legalizacji dokonanej rozbudowy. W treści tego postanowienia poinformowano inwestora, że kolejnym etapem prowadzonego postępowania będzie ustalenie opłaty legalizacyjnej. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty, tj. decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 2010 r., cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z oceną stanu technicznego budynku oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym w dniu [...] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. postanowieniem nr [...] ustalił Inwestorowi opłatę legalizacyjną w wysokości 375 000,00 zł z tytułu samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku, informując jednocześnie, że wyliczoną opłatę należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, oraz że w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, nakazana zostanie rozbiórka samowolnie rozbudowanej części budynku. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Na powyższe rozstrzygnięcie Inwestor wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 576/11 Sąd oddalił skargę Inwestora, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 668/12 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. pismem z dnia [...] września 2013 r. wezwał A. C. do uiszczenia ustalonej opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na powyższe Inwestor poinformował, że zwrócił się do Wojewody P.o umorzenie tej opłaty. Wojewoda P., postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem A. C., a Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy to postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi Inwestora na powyższe rozstrzygnięcie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 179/14 oddalił skargę na ww. postanowienie Ministra Finansów. W związku z powyższym organ I instancji, pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wezwał skarżącego do udokumentowania uiszczenia wymaganej opłaty legalizacyjnej. Skarżący nie uczynił zadość wezwaniu i nie udokumentował w wyznaczonym terminie uiszczenia omawianej opłaty. Z informacji zaś uzyskanych przez organ w Wydziale Finansów i Budżetu P. Urzędu Wojewódzkiego w B. wynikało, że na rachunek tego Urzędu opłata legalizacyjna nałożona na skarżącego nie wpłynęła. W konsekwencji powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. decyzją z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, nakazał A. C. rozbiórkę, rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, części budynku obsługi podróżnych z motelem, na działce nr geod. [...], położonej w m. J., gm. S. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. C. argumentując, że obowiązujące w tym zakresie prawo jest złe, szkodliwe i niesprawiedliwe, dlatego organy nadzoru budowlanego nie powinny go stosować. Ponadto, odwołujący się wniósł o zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego do czasu zmiany przepisów. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w prowadzonej sprawie i decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że na obecnym etapie postępowania zobowiązany jest wyłącznie do ustalenia, czy opłata legalizacyjna z tytułu wykonanej niezgodnie z prawem rozbudowy budynku usługowego została przez inwestora uiszczona w ustalonej wysokości. Skoro Inwestor ustalonej opłaty legalizacyjnej nie uiścił, to zgodnie z przepisem art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, organ zobowiązany jest nakazać mu rozbiórkę obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W zaistniałej sytuacji, organ pierwszej instancji nie miał możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, niż zaskarżona decyzja. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania wyjaśniono, że organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania obowiązujących przepisów i nie mają możliwości ich oceny z punktu widzenia niesprawiedliwości, czy szkodliwości. Tym bardziej, że przepisy dotyczące ustalania wysokości opłat legalizacyjnych były przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że są one zgodne z Konstytucją gdyż opłaty legalizacyjne nie są obowiązkowe, a stanowią jedynie dobrowolną alternatywę dla przymusowej rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu. Ich wysokość ma natomiast skutecznie zniechęcać inwestora do działania sprzecznego z prawem. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł A. C. zarzucając jej naruszenie: - 8 k.p.a. poprzez brak skutecznego zawiadomienia współwłaścicieli i tym samym uniemożliwienia uczestnictwa stron w postępowaniu administracyjnym – B. C. i Ł. C. mieszkają pod innym adresem niż S. ul. [...]; - art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr. 137, z.926 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie wynikające z uznania, że przepis ten nie odnosi się do opłaty legalizacyjnej pomimo wyraźnych odesłań ustawowych wyrażonych w art. 49 ust.2 oraz art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr. 89 , poz. 414 ze zm.) oraz zasadności stosowania ulg także do opłaty legalizacyjnej; - art. 59f i 59g ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu , że odmienności pomiędzy karą administracyjną określoną w art. 59f i 59g, a opłatą legalizacyjną nie pozwalają na zastosowanie przepisu art. 67a ustawy ordynacja podatkowa; - art. 49 ust.3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą a uznaniu, że wydanie nakazu rozbiórki zgodnie z treścią tego przepisu stanowi przeszkodę dla stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisu art. 67a Ordynacja podatkowa; - art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących kar wskazanych w art. 59f ust. 1 pomimo wyraźnych uregulowań ustawowych, nie oznacza możliwości stosowanie do opłaty legalizacyjnej ulg przewidzianych w art. 67a ordynacji podatkowej. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Skarżący zdaje się nie zauważać, że orzeczony nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego – budynku obsługi podróżnych z motelem – zajazd T. jest konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, stanowiącej warunek zalegalizowania samowolnej rozbudowy obiektu, której popełnienie zostało w sprawie ustalone w sposób ostateczny i prawomocny na wcześniejszych etapach postępowania. Wcześniejsze ustalenia organu nadzoru budowlanego przesądziły zarówno kwestię popełnienia samowoli budowlanej, jej rozmiar, jak i warunki zalegalizowania samowolnej rozbudowy obiektu a zatem kwestionowanie na obecnym etapie wcześniejszych, wyżej wymienionych a wiążących dla niniejszej sprawy ustaleń, trafia w próżnię. Wypada jedynie przypomnieć za organem administracji, że wydaną decyzję o rozbiórce części rozbudowanego samowolnie obiektu budowlanego poprzedziły: - postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...] maja 2010 r. ([...]) o wstrzymaniu na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego robót budowlanych prowadzonych przez skarżącego związanych z rozbudową budynku obsługi podróżnych z motelem i nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia koniecznych dla zalegalizowania dokumentów, w uzasadnieniu którego to postanowienia znalazła się informacja, że jednym z warunków legalizacji będzie uiszczenie opłaty legalizacyjnej, - przedłożenie przez inwestora w dniu [...] września 2010 r. wymaganych do legalizacji dokumentów pozwalające przyjąć, że inwestor nosił się z zamiarem dokończenia procedury legalizacji, - postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...] marca 2011 r. ([...]) ustalające opłatę legalizacyjną w kwocie 375 000 złotych w oparciu o art. 49 ust. 1 i 2 i 59 "f" i "g" ustawy Prawo budowlane, stanowiące potwierdzenie pozytywnej oceny przedłożonej przez skarżącego dokumentacji projektowo – powykonawczej i innych dokumentów koniecznych dla uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowanych, - postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. ([...]) utrzymujące w mocy postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, którym kwestia prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oraz prawidłowości ustalenia kwoty opłaty legalizacyjnej została przesądzona w sposób ostateczny. – wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. II SA/Bk 576/11 oddalający skargę inwestora na opisane wyżej ostateczne postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, - wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. II OSK 668/12 oddalający skargę kasacyjną inwestora od opisanego wyżej wyroku WSA w Białymstoku sygn. II SA/Bk 576/11, przesądzający prawomocność ustaleń co do przypisania skarżącemu samowoli budowlanej i wysokości należnej opłaty legalizacyjnej. Zauważyć także należy, że skarżący w 2013 r. podjął kroki w kierunku umorzenia opłaty legalizacyjnej, które zakończyły się ostateczną odmową wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o jej umorzenie (postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]) i późniejszym prawomocnym oddaleniem skargi A. C. na ostateczne postanowienie Ministra Finansów przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. VII SA/Wa 179/13. Nie ulega zatem wątpliwości, że wystosowane do skarżącego w dniu [...] sierpniu 2014 r. wezwanie do uiszczenia opłaty legalizacyjnej pod rygorem wydania decyzji o rozbiórce samowolnie rozbudowanej części obiektu budowlanego, miało miejsce po prawomocnym przesądzeniu co do zasady faktu popełnienia samowoli i obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 375 000 złotych. Nie ulega też wątpliwości, że skarżący opłaty legalizacyjnej nie uiścił. Powyższe musiało zatem skutkować wydaniem nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części obiektu budowlanego stosownie do treści art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 49 ust. 3, zdanie końcowe, wyraźnie bowiem stanowi, że decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. W tym miejscu podkreślić należy, na co już wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (tak m. in. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 r. OSK 1602/04). Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 ustawy Prawo budowlane, nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona ( art. 49 ust. 4 pkt 2). Jednocześnie inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. W takim jednak przypadku inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy w związku z art. 48 ust. 1 ustawy). Jak bowiem stanowi art. 49 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane organ wydaje decyzję (decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego) w razie spełnienia wymagań, określonych w ust.1, a jednym z tych wymogów jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego stosownie do zapisu art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 będąc zobowiązane do wydania decyzyjnego nakazu rozbiórki przedmiotowej rozbudowy, prawidłowo orzekły o nakazie jej rozbiórki. Z wyżej wymienionych przyczyn zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 i 80 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy nie uchybiły także treści art. 8 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym poprzez kierowanie korespondencji do B. C. i Ł. C. na adres, pod którym nie mieszkają. Powyższy zarzut nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Jak wynika z analizy akt sprawy wszelka korespondencja do ww. stron została skutecznie im doręczona na adres wynikający z wykazu ewidencji właścicieli i władających gruntów. W trakcie prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie, strony nie kwestionowały takiego sposobu doręczania, nie zawiadamiały również organów o ewentualnej zmianie adresów. Zgodnie zaś z przepisem art. 41 § 1 i 2 k.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Ustosunkowując się do pozostałej części skargi, dotyczącej naruszenia art. 67a ustawy - Ordynacja podatkowa w związku z art. 49 ust. 2 oraz art. 59f i art. 59g ustawy - Prawo budowlane, należy stwierdzić, że odnosi się ona do innego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez inny organ - wojewodę w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. W związku z tym, tutejszy Sąd nie jest władny do formułowania stanowiska w powyższej kwestii. Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).