II SA/Bk 234/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia stref taryfowych dla taksówek na obszarze Miasta A. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały W dniu [...] grudnia 2018 r. Rada Miejska w A. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stref taryfowych dla taksówek na obszarze Miasta A. (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 4 stycznia 2019 r., poz. 99; zwaną dalej: "uchwałą"). Jako podstawę prawną ww. uchwały wskazano: art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994, ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 11b i art. 11c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 220, dalej: "u.t.d."). W § 1 ust. 1 ww. uchwały wskazano, że: ustala się strefy cen (strefy taryfowe) obowiązujące przy przewozie osób i ładunków taksówkami, określone poniżej: (1) taryfa 1 – obowiązuje na terenie miasta A. w godzinach od 6:00 do godziny 22:00 we wszystkie dni z wyjątkiem niedziel i dni świątecznych ustawowo wolnych od pracy w obszarze centrum miasta ograniczonym tablicami informacyjnymi o początku II strefy przewozowej TAXI; (2) taryfa 2 – obowiązuje na terenie miasta A. na pozostałym obszarze miasta niż określony w pkt 1 oraz w godzinach od 22:00 do godziny 6:00 w dni powszednie, a w niedziele i dni świąteczne ustawowo wolne od pracy w ciągu całej doby w obszarze centrum miasta ograniczonym tablicami informacyjnymi o początku II strefy przewozowej TAXI; (3) lokalizacja tablic informacyjnych o początku II strefy przewozowej stanowi załącznik do uchwały. W załączniku nr 1 do uchwały zaproponowano siedem lokalizacji tablic informacyjnych o początku II strefy przewozowej TAXI. W uzasadnieniu uchwały wskazano zaś, że lokalizacja ta została zaproponowana na wniosek taksówkarzy z wymienionych tam korporacji taksówkarskich. W dniu [...] kwietnia 2019 r. do tut. Sądu wpłynęła skarga Prokuratora Prokuratury Okręgowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej w B. na ww. uchwałę. Prokurator, działający na podstawie art. 50 § 1 i art. 53 § 2a i 3, art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.), zaskarżył ww. uchwałę w całości, zarzucając jej: 1/ istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g. art. 11 b i art. 11 c u.t.d. przez ustanowienie i unormowanie przedmiotową uchwałą "stref taryfowych", podczas gdy art. 11 b i art. 11 c u.t.d. uprawniają radę gminy (miasta) do uregulowania stref cen (stawek taryfowych), w konsekwencji czego zaskarżona uchwała konstytuuje pojęcie prawne nieznane ustawie kompetencyjnej, 2/ istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 11 b i art. 11 c u.t.d., przez uchybienie treści delegacji ustawowej i niewywiązanie się z obowiązku zawarcia w treści zaskarżonej uchwały pełnej regulacji przekazanej do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego przez ustawę kompetencyjną, 3/ istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i płynącej z tego przepisu zasady przyzwoitej legislacji, przez nieprecyzyjne sformułowanie treści § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w wyniku czego o godzinie 06:00 i 22:00 na terenie A. obowiązują dwie strefy cen (strefy taryfowe), a ponadto posłużenie się nieznanym przepisom powszechnie obowiązującego prawa pojęciem "dni świątecznych ustawowo wolnych od pracy". W oparciu o powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi doprecyzował ww. zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zaś obnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazał, że użyte w uchwale pojęcie "strefy cen (strefy taryfowe)" jest w istocie synonimem pojęcia "strefy cen (stawki taryfowe)". Ponadto skarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, które winno być dostosowane do uwarunkowań lokalnych, zaś na terenie Miasta A. zwyczajowo stosuje się pojęcie "strefy taryfowe". Dalej organ wskazał, że Rada Miejska w A., kierując się potrzebą społeczną wydania tego aktu prawnego uznała za społecznie potrzebne określenie stref cen, które są potrzebne dla zapewnienia jednolitego traktowania klientów przy przewozie osób i ładunków taksówkami, jednocześnie zaś nie dostrzeżono potrzeby ustalenia cen za przewozy taksówkami na terenie gminy. Kwestia ta, w ocenie organu, powinna być regulowana w drodze zasady swobody świadczenia usług i ustalania cen przez przedsiębiorców. Ponadto zdaniem organu, zgodnie z art. 11 b ust.1 u.t.d. rada gminy może ustalać ceny za przewozy taksówkami na terenie gminy. Skoro więc ustawodawca wyraźnie wskazał na fakultatywność ustalania cen w ust. 1 ww. artykułu, to z brzmienia ust. 2 nie można wysnuć obowiązku ustalenia takich cen przez Radę Gminy. W ocenie organu, użyte w uchwale określenie godzin obowiązywania stref cen, w praktyce nie będzie stanowić niedogodności w jej stosowaniu i jest wystarczająco czytelne zarówno dla świadczących usługi przewozu taksówkami jak i dla ich klientów. Zauważyć także należy, iż w podobnych uchwałach podejmowanych przez inne rady gmin spotyka się tożsame uregulowania. Z kolei określenie "dni świąteczne ustawowo wolne od pracy" jest powszechnie zrozumiałe i odnosi się do dni określonych w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy. Podczas rozprawy sądowej w dniu 6 czerwca 2019 r. Prokurator złożył do akt sprawy uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia stref cen i stawek taryfowych przy przewozie osób i ładunków taksówkami na obszarze Miasta A. wskazującą w § 6, że skarżona obecnie uchwała z dnia [...] grudnia 2018 r. utraciła moc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest - będąca aktem prawa miejscowego – uchwała Rady Miejskiej w A. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia stref taryfowych dla taksówek na obszarze Miasta A., podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994, ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 11b i art. 11c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 220, dalej: "u.t.d."). Na mocy tych ostatnich przepisów rada gminy może ustalać ceny za przewozy osób taksówkami osobowymi i określać strefy tych przewozów, przy czym ceny i stawki taryfowe mają charakter cen i stawek taryfowych maksymalnych. Z kolei w myśl art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te ustanawia rada gminy w formie uchwały. Powyższe uregulowanie jest dopełnieniem regulacji zawartej w art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, ze zm.). Przepis ten stanowi, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Tymczasem jak słusznie podniósł Prokurator, zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z wyżej wskazanymi przepisami prawa, a charakter tych naruszeń należy ocenić jako istotny. Przede wszystkim nie budzą wątpliwości Sądu uwagi ogólne skarżącego, że materia regulowana wydanym przez organ ww. aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać lub modyfikować zakresu tego upoważnienia. Uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, w przypadku bowiem przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Także przepis w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi że organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach prawa. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego wynika, że organ wydając przepisy prawa miejscowego musi działać ściśle w granicach konstytucyjnie określonej zasady praworządnego postępowania, a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, rozszerzane, ani wyprowadzane w ramach analogii (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 25/99, LEX nr 41212). Należy przy tym pamiętać, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Ponadto zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego do działalności organów samorządu w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady co nie jest zabronione, jest dozwolone, lecz zasadę dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyrok z dnia 24 maja 1993 r., III SA 2017/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 113 oraz wyrok z dnia 23 marca 2000r., II SA/Ka 2402/00, LEX 10400). Reasumując powyższe stwierdzić należy, że organy samorządu terytorialnego będąc pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, legitymowane są do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. W praktyce oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 września 2017r., sygn. II SA/Go 511/17, LEX nr 2357092). W realiach natomiast niniejszej sprawy zaskarżona uchwała wykracza poza ustawowo przyznane organowi uprawnienia. W nazwie przedmiotu unormowania uchwały wprowadzono bowiem pojęcie "strefy taryfowej". Pojęcie to zostało następnie powtórzone zamiennie z pojęciem strefy cen w części wstępnej § 1 zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwała konstytuuje zatem pojęcie prawne nieznane ustawie kompetencyjnej. Tymczasem jak to już wyżej zostało wskazane przepisy art. 11b i art. 11c u.t.d. normują ustanowienie przez radę gminy (miasta) strefy cen (stawki taryfowej). Jednocześnie rację ma skarżący, że w rozpoznawanym przypadku nie można mówić o omyłce Rady Miejskiej w A., skoro również w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały jest mowa o "strefach taryfowych dla taksówek". Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie stanowisko organu, że użyte w uchwale pojęcie "strefy cen (strefy taryfowe)" jest w istocie synonimem pojęcia "strefy cen (stawki taryfowe)". Taki pogląd w świetle nakazu działania organu samorządowego na podstawie i w granicach prawa nie może się ostać. Organ nie może bowiem w podejmowanych przez siebie uchwałach regulować materii nie przyznanej jej przez ustawodawcę, nadto nie jest uprawniony do interpretowania normy kompetencyjnej w sposób rozszerzający lub poprzez analogię. Trafny jest również drugi zarzut Prokuratora, że zawarte w kwestionowanej uchwale unormowania nie określają maksymalnej wysokości stawki taryfowej wyrażonej kwotowo, co jednoznacznie wynika z treści art. 11c u.t.d. Przepis ten stanowi, że ceny i stawki taryfowe, o których mowa w art. 11b ustawy mają charakter cen i stawek taryfowych maksymalnych. Skoro ustanowione ceny i stawki taryfowe mają mieć charakter maksymalnych, to muszą być wyrażone kwotowo, gdyż w przeciwnym wypadku nie zostanie wykonany wymóg płynący z treści art. 11 c ustawy. W tym miejscu zauważyć należy za skarżącym, że przepisy art. 11 b i 11 c u.t.d. zostały dodane na mocy art. 15 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że wolą ustawodawcy było przyznanie radom gmin uprawnienia do ustalania cen urzędowych za przewozy taksówkami na terenie gminy oraz stawek taryfowych obowiązujących przy przewozie osób i ładunków taksówkami (zob. uzasadnienie projektu z dnia 9 stycznia 2014 r. ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, LEX/el). Zaskarżona uchwała nie realizuje więc woli ustawodawcy, gdyż nie określa cen urzędowych za przewozy taksówkami. Wskazać także należy, że posłużenie się przez organ nieznanym ustawie o transporcie drogowym pojęciem "strefy taryfowej", prowadzi do sytuacji, w której nie można ustalić faktycznej woli uchwałodawcy. Z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały nie wynika bowiem, aby w ogóle była rozważana faktyczna materia przekazana Radzie przez ustawę kompetencyjną, tj. ustanowienie stref cen (stawek taryfowych) oraz maksymalnych cen za przewozy taksówkami. Uzasadnienie projektu sprowadza się jedynie do omówienia przyczyn określenia granic "stref taryfowych", pomijając w zupełności materię przekazaną do regulacji radom gmin (miast) przez art. 11 b i art. 11 c u.t.d. Z wyżej wskazanych przyczyn zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez uchybienie treści delegacji ustawowej, w szczególności nie wypełnia obowiązku zawarcia w niej pełnej regulacji przekazanej do uregulowania w formie uchwały, co wyczerpuje przesłanki zawarte w art. 147 p.p.s.a. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 u.s.g.). W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. W ocenie Sądu, tak rozumiane istotne naruszenie prawa, miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wszelkie bowiem odstępstwa od zakresu delegacji ustawowej stanowią naruszenie zarówno przepisu zawierającego delegację, jak i konstytucyjnej zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP), co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeszcze raz podkreślić należy, że uchwały podejmowane w oparciu o przepis 11b ust. 2 u.t.d. stanowią akty prawa miejscowego. Powszechnie obowiązujący zaś charakter zawartych w uchwale norm prawnych zobowiązuje do formułowania ich w taki sposób, by delegacja ustawowa realizowana była precyzyjnie i kompleksowo. Niewywiązanie się z tego obowiązku, poprzez uchybienie wymogom zawarcia pełnej regulacji w treści uchwały, stanowi istotne naruszenie prawa i rodzi skutek w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt USA/Gl 1777/13, LEX nr 1522522). Sąd nie podziela natomiast zarzutu sprzeczności z prawem o charakterze istotnym zapisów dotyczących godzin obowiązywania stref cen (stref taryfowych) oraz zapisu odnoszącego się do "dni świątecznych ustawowo wolnych od pracy". W ocenie Sądu wskazane wyżej postanowienia uchwały choć niewątpliwie zostały skonstruowane w sposób nieprecyzyjny, to jednakże ich treść wbrew twierdzeniom Prokuratora nie uniemożliwia nadania im prawidłowego znaczenia. Niezależnie jednak od powyższego dostrzeżony ciężar gatunkowy wskazanych wyżej naruszeń przepisów przez zaskarżoną uchwalę jest na tyle duży (istotny), że powoduje potrzebę wyeliminowania jej w całości z obrotu prawnego. Końcowo podkreślić należy, że zasygnalizowana podczas rozprawy sądowej okoliczność podjęcia nowej uchwały w omawianej materii nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Skutki nowej uchwały obejmują bowiem wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia. Dlatego też uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. Akt I SA/Gl 18/14, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.