II SA/Bk 246/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. P. Sp. z o.o. w B. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 26 września 2016 r. nr XXV/378/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Rada Miasta Białystok w dniu 26 września 2016 r. podjęła uchwałę nr XXV/378/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Mickiewicza w Białymstoku (w rejonie ulic Zwierzynieckiej i Jagiellońskiej). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2016 r. pod pozycją 446. W § 1 uchwały stwierdzono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku" tj. uchwały nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 listopada 1999 r. (następnie kilkukrotnie zmienianej – wskazano daty i numery uchwał zmieniających). W § 7 pkt 4 uchwały ustalono zasady lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej: dopuszczono jej realizację wyłącznie jako jedno zamierzenie inwestycyjne z dopuszczeniem podziału na etapy; ustalono minimalne szerokości dojazdów do każdego segmentu (6 m – dla zabudowy z jednej strony dojazdu, 7 m – dla zabudowy zlokalizowanej z dwóch stron dojazdu), ustalono lokalizację budynków w odległości minimum 5 m od dojazdu, z odstępstwami określonymi w punkcie 5; ustalono maksymalną ilość segmentów w jednym szeregu -5, maksymalną długość szeregu – 35 m, minimalną odległość między poszczególnymi szeregami zabudowy – 12 m. W § 42 ust. 1 i 2 uchwały wskazano, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolami 8.1-8.31 MN(U) przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Dopuszczono zabudowę usługową jako uzupełniającą. W piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 11 stycznia 2017 r., Spółka z o.o. w B. B. P. (dalej: Spółka, skarżąca Spółka) wezwała Radę Miasta Białystok do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia 26 września 2016 r. nr XXV/378/16 – w odniesieniu do działek nr [...] (obręb [...] M.) zlokalizowanych przy ul. P. [...] w B., znajdujących się na terenie planistycznym oznaczonym na rysunku uchwalonego planu symbolem 8.1 MN(U), których wnoszący wezwanie jest właścicielem. Spółka wskazała, że określone w planie przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 8.1 MN(U) ogranicza jej prawa do realizacji na terenie działek nr [...] zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, a tym samym ogranicza realizację prawa własności Spółki (art. 140 Kodeksu cywilnego, dalej: K.c.). Jak wskazała wzywająca, zgłoszone przez nią uwagi do projektu planu nie zostały uwzględnione W pozostałym zakresie Spółka zarzuciła: - nieprecyzyjność zapisów co do zaliczenia spornego obszaru do jednej z ustalonych stref strukturalnych miasta, w tym niezgodność w samym Studium, na którego rysunku wskazuje się, że działki nr [...] znajdują się w strefie nr 5, a z treści Studium wynika, że jest to strefa nr 1; - dwukrotne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu nieuzgodnionego tj. przed upływem terminu na dokonanie uzgodnień oraz przeprowadzenie dyskusji publicznej nad projektem planu nieuzgodnionego; - niezachowanie przez Prezydenta Miasta 21-dniowego terminu do rozpatrzenia złożonych uwag, co stanowi naruszenie art. 17 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa planistyczna). Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi ze strony organu planistycznego. W dniu 10 marca 2017 r. Spółka B. P. wniosła do sądu administracyjnego skargę na uchwałę z dnia 26 września 2016 r. nr XXV/378/16 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której zarzuciła naruszenie: - art. 14 ust. 5 ustawy planistycznej poprzez podporządkowanie w planie zasad zagospodarowania nieruchomości skarżącej Spółki kierunkom zagospodarowania niewłaściwej strefy (zdaniem Spółki, w nieodpowiednim zakresie sporządzono analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium; z analizy wynika, że cały obszar w granicach przedmiotowego planu położony jest w Studium w strefie strukturalnej nr 5, gdy tymczasem część tekstowa Studium nie pozostawia wątpliwości, że nieruchomości zlokalizowane są w strefie strukturalnej nr 1); - art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej poprzez stwierdzenie, że plan nie narusza ustaleń Studium, podczas gdy badaniu poddana została zgodność postanowień planu z kierunkami rozwoju terenu ze strefy strukturalnej nr 5, mimo że z treści Studium wynika, iż sporny teren powinien być poddany badaniu zgodności z kierunkami rozwoju strefy nr 1; - art. 6 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 ustawy planistycznej w związku z art. 140 K.c. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na bezprawnym i nieuzasadnionym ustaleniu lokalizacji budynków w § 7 pkt 4 planu i tym samym nieuzasadnione ograniczenie zaskarżoną uchwałą prawa własności skarżącej; - art. 17 pkt 9 ustawy planistycznej przez wyłożenie planu, który nie został jeszcze uzgodniony, bowiem upływ 14-dniowego terminu uzgodnienia nastąpił dopiero 9 maja 2016 r., podczas gdy projekt wyłożono do publicznego wglądu już w dniu 6 maja 2016 r., co też miało miejsce przy ponownym wyłożeniu (upływ 14-dniowego terminu - 8 sierpnia 2016 r., projekt wyłożono 1 sierpnia 2016 r.); - art. 17 pkt 12 ustawy planistycznej poprzez niezachowanie terminu do rozpatrzenia złożonych uwag przez Prezydenta Miasta (termin ten jest nie dłuższy niż 21 dni, podczas gdy pierwsze wyłożenie projektu planu miało miejsce 6-27 maja 2016 r., uwagi można było zgłaszać do dnia 10 czerwca 2016 r., zaś Prezydent rozpatrzył je dopiero 7 lipca 2016 r., podczas gdy termin upłynął 1 lipca 2016 r.); - art. 17 pkt 10 ustawy planistycznej przez przedstawienie do dyskusji publicznej planu formalnie nieuzgodnionego, bowiem dyskusja publiczna odbyła się w dniu 3 sierpnia 2016 r., zaś ostatnie uzgodnienie miało miejsce 8 sierpnia 2016 r.; - art. 140 K.c. oraz art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności Spółki, przekraczające granice władztwa planistycznego; - art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej, tj. naruszenie zasady sporządzania planu polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego bez rozważenia interesu publicznego i indywidualnego Spółki jako właściciela nieruchomości, tym samym niezgodność z zasadą równości i proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności. Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie odnoszącym się do działek nr [...] stanowiących jej własność. Uzasadniając zarzuty Spółka podkreśliła i ponownie zaakcentowała następujące kwestie: - przeznaczenie terenu oznaczonego w planie symbolem 8.1 MN(U) narusza zamiary inwestycyjne skarżącej, tj. zamiar realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, a w zakresie dozwolonej zabudowy jednorodzinnej – szeregowej narusza prawo własności ustalając wiążącą lokalizację budynków. Ogranicza możliwość swobodnego wykorzystania nieruchomości wynikającą z art. 140 K.c.; - zgłaszane przez Spółkę w trakcie procedury planistycznej uwagi nie zostały uwzględnione (wnosiła o zmianę treści § 42 planu w zakresie regulacji dotyczących terenu 8.11 MN(U) poprzez ustalenie jego nowego przeznaczenia tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług oraz określenie wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu o zmienionym przeznaczeniu, w tym w szczególności wysokości do 13 m oraz powierzchni zabudowy - 50% powierzchni działki, ewentualnie o wyłączenie działek nr [...] z projektu planu); - celowo, zdaniem Spółki, wydłużano wszczęte wnioskiem z dnia 3 września 2015 r. postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego na tym terenie. Postanowienia o zawieszeniu postępowania były dwukrotnie uchylane przez SKO, zaś ostateczną decyzją z dnia [...] września 2016 r. SKO w B. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie, według jej wiedzy, nie zostało jeszcze zakończone; - poprzez wprowadzenie ograniczenia odnośnie lokalizacji budynków w zabudowie szeregowej – naruszono granice władztwa planistycznego tj. naruszono zasady sporządzania aktu planistycznego wynikające z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej.; - w przypadku zapisów § 7 pkt 4 planu organ planistyczny nie wskazał wystarczającego uzasadnienia ograniczenia zabudowy terenów Spółki przez wskazanie dokładnej lokalizacji budynków w zabudowie szeregowej. Wprowadza to ograniczenie prawa do zabudowy, które w sposób nieuprawniony ingeruje w prawo własności skarżącej oraz stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu i przekracza władztwo planistyczne gminy. Możliwość realizacji ograniczeń w zabudowie wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy planistycznej, nadto akt planistyczny nie może naruszeń regulacji ustawowych tj. zapisów prawa budowlanego; - nieprecyzyjność zapisów co do zaliczenia spornego obszaru do jednej z ustalonych stref strukturalnych miasta. Wyjaśniła, że w Analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia spornego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie: stopień zgodności ze Studium, stwierdza się, że cały obszar w granicach przedmiotowego planu położony jest w Studium w strefie strukturalnej nr 5, co jednoznacznie może wskazywać, iż zasady zagospodarowania nieruchomości Spółki w planie podporządkowane zostały kierunkom zagospodarowania właściwym dla strefy nr 5 (potwierdza to, zdaniem Spółki, rysunek uchwalonego planu zawierający wyrys ze Studium). Tymczasem treść Studium nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obszar, na którym zlokalizowane są jej działki znajduje się w strefie nr 1. Nadto, stanowisko organu o położeniu spornego obszaru w strefie nr 5 nie znajduje odzwierciedlenia w części rysunkowej Studium. Na rysunku Studium "Polityka przestrzenna", stanowiącym załącznik nr 3, nie został on oznaczony jako obszar strategiczny, a więc o konkretnym przeznaczeniu, natomiast jest opisany jako pozostałe tereny zabudowane – do sukcesywnej modernizacji i uzupełnień i jako obszar szczególnej polityki w celu ukształtowania śródmieścia o najwyższej jakości przestrzeniach publicznych. Rysunek ten nie pozwala stwierdzić, że sporny obszar znajduje się w strefie nr 5, zaś – jak wyżej wspomniano – treść Studium wskazuje na jego położenie w strefie strukturalnej nr 1. Jak wskazała Spółka, istnieje zatem sprzeczność pomiędzy częścią tekstową a graficzną obowiązującego Studium, dotycząca umiejscowienia spornych działek w określonej strefie strukturalnej miasta. Rysunek Studium nie obrazuje zatem tekstu Studium. Skarżąca Spółka wskazała też, że zgodnie z § 7 pkt 3 w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium, powiązanie części tekstowej studium z rysunkiem powinno być jednoznaczne przy użyciu stosownego nazewnictwa, standardów i oznaczeń. Tego w sprawie nie dochowano. Nie jest zatem możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium, co ma wpływ na legalność planu jako aktu prawa miejscowego i powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności w zakresie dotyczącym działek nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i wyjaśnił w sposób następujący: granice poszczególnych stref strukturalnych w Studium są wyznaczone przez system przyrodniczy miasta a nie przez przebieg ulic; część rysunkowa Studium oraz załącznik nr 3 – rysunek "Polityka przestrzenna" wskazują przypisanie nieruchomości skarżącej Spółki do strefy nr 5; wskazywany przez Spółkę opis granic w punkcie 2.2 Studium nie dotyczy granic strefy strukturalnej, bowiem odnosi się do terenu stanowiącego "część śródmieścia o wyraźnej tożsamości, z największą ilością obiektów zabytkowych i obiektów użyteczności publicznej o znaczeniu ogólnomiejskim i ponadlokalnym". Jak wskazał organ, przypisanie do poszczególnych stref strukturalnych nie ma znaczenia dla oceny legalności uchwalonego planu, bowiem zarówno w strefie nr 1 jak i strefie nr 5 można realizować zabudowę usługową i mieszkaniową bez określenia czy ta ostatnia ma być jednorodzinną czy wielorodzinną. Jak wskazał organ, o kierunku przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości decyduje w tym wypadku przynależność do terenów zabudowanych do sukcesywnej modernizacji i uzupełnień (oznaczonym na rysunku Studium barwą żółtą) - wchodzących w skład obszarów do zachowania i uzupełnień. Oznacza to obowiązek wkomponowania nowej zabudowy w istniejącą tkankę urbanistyczną, a tę stanowi zabudowa mieszkalna jednorodzinna i usługowa o wysokości nieprzekraczającej 10 m. W pozostałym zakresie organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że: - zasadą polityki przestrzennej ustalonej w Studium i przeniesioną do planu jest harmonizowanie nowej zabudowy z istniejącą tkanką ukształtowanego osiedla. W sytuacji, gdy w przestrzeni osiedla Mickiewicza dominuje zabudowa wolno stojąca i bliźniacza, uzasadnione było wprowadzenie ograniczeń w zabudowie szeregowej oraz dodatkowo zagwarantowanie standardów zamieszkania w tego typu zabudowie (§ 7 pkt 4 uchwały). Uzasadnienie tego typu ograniczenia, wbrew twierdzeniom Spółki, znajduje się w zarządzeniach Prezydenta Miasta nr 683/16 z dnia 7 lipca 2016 r. oraz nr 919/16 z dnia 15 września 2016 r. w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w dokumencie zatytułowanym "Podsumowanie i uzasadnienie do miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego części osiedla Mickiewicza w Białymstoku (w rejonie ulic Zwierzynieckiej i Jagiellońskiej)" (punkt IV zatytułowany "Informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zgłoszone uwagi i wnioski"); - nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, gdyż ingerencja w sposób zagospodarowania nieruchomości Spółki była uzasadniona, zaś okoliczność, że ustalenia planu miejscowego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności wynikają wprost z przepisów prawa (art. 6 ustawy planistycznej, art. 21 Konstytucji). Nieruchomość Spółki znajduje się w obszarze zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej osiedla o ukształtowanej historycznej strukturze przestrzennej. Projekt planu przewiduje utrzymanie funkcji obszaru osiedla jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak też utrzymanie charakteru, gabarytów i intensywności zabudowy; - zamiary inwestycyjne Skarżącej spotkały się ze sprzeciwem mieszkańców nieruchomości sąsiednich czego dowodem są złożone w procedurze planistycznej wnioski i uwagi do projektu planu. Zadaniem organu sporządzającego plan miejscowy jest takie planowanie, aby podczas wyważania tych interesów przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę; - nie doszło do złamania zasady proporcjonalności, bowiem gwarancją jej dochowania jest właściwe zrównoważenie interesu prywatnego i publicznego. Organ miał na celu ochronę ładu przestrzennego osiedla Mickiewicza, co mógł uczynić wprowadzając zakaz zabudowy wielorodzinnej; - doszło co prawda do naruszenia trybu sporządzenia planu, ale naruszenie to było nieznaczne i nie miało wpływu na ustalenia planu. Wynikało ze znacznej ilości złożonych uwag i ich skomplikowania. Natomiast bezzwłoczne uchwalenie przedmiotowego planu miało istotne znaczenie dla dotyczących obszaru objętego planem postępowań administracyjnych w sprawie wydania warunków zabudowy. Dotyczyły one w szczególności planowanych inwestycji, które w przypadku opóźnienia uchwalenia planu mogły wpłynąć negatywnie na ukształtowaną strukturę osiedla Mickiewicza oraz powodować konflikty społeczne; - fakt wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i przeprowadzenie dyskusji publicznej przed upływem ostatecznego terminu do dokonania uzgodnień nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Wszystkie uzgodnienia były pozytywne, a więc nie wpływały na ustalenia planistyczne. Jak podkreślono, skarżąca Spółka w żadnym wypadku nie wykazała, że podnoszone przez nią naruszenia trybu sporządzania planu miały jakikolwiek wpływ na ustalenia planistyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Skarga w sprawie niniejszej złożona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), dalej: u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną z dniem 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do treści art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g., składa się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (vide uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych do warunków formalnych skargi składanej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., oprócz konieczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa i dotrzymania terminu wniesienia skargi, jak też tego, aby zaskarżony akt był aktem z zakresu administracji publicznej, zalicza się ustalenie, że zaskarżony akt narusza interes prawny lub uprawienie skarżącego. W przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jeśli skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, jest to już co do zasady wystarczające do oceny, że interes prawny skarżącego został naruszony (vide wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., II OSK 2593/14, CBOSA). W sprawie niniejszej skarga Spółki B. P. została złożona z zachowaniem wszystkich wyżej wymienionych warunków formalnych. Spółka w piśmie z dnia 11 stycznia 2017 r. wezwała Radę Miejską Białegostoku do usunięcia naruszenia prawa, zaś w wyniku braku odpowiedzi na wezwanie – w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania (w dniu 10 marca 2017 r.) złożyła skargę. Nie ulega również wątpliwości, że interes Spółki uległ naruszeniu ustaleniami planu. Należące do niej działki nr [...] przy ul. P. [...] nie były do tej pory objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spółka zamierzała zrealizować na nich zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W treści § 7 pkt 4 i § 42 planu przeznacza się natomiast ten teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub szeregową, o ściśle ustalonych parametrach usytuowania przestrzennego (określono wysokość i szerokość zabudowy, szerokość dojazdów, długość zabudowy szeregowej, ilość segmentów). Zachodzi zatem sytuacja ograniczenia konkretnego, indywidualnego prawa skarżącej Spółki w dysponowaniu jej nieruchomością na cele budowlane, co odpowiada pojęciu "naruszenia interesu prawnego", o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Odnośnie merytorycznej kontroli sądu w sprawie niniejszej wskazać na wstępie należy, że skarżąca Spółka domaga się stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu w zakresie odnoszącym się do działek nr [...] stanowiących jej własność. Zarzuca zarówno naruszenia dotyczące procedury planistycznej jak i zasad sporządzania planu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej, nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powodują: istotne naruszenie trybu sporządzania planu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu lub naruszenie właściwości organu. Tryb sporządzania planu to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu to merytoryczna jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (vide np. wyrok z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Bk 994/13, CBOSA). Istotność zatem naruszenia zarówno trybu jak i zasad sporządzania planu wymaga ustalenia na czym polega to naruszenie oraz jakie wywołuje skutki, jak też wymaga uwzględnienia, że ustawowe zasady i tryb sporządzania planu mają na celu zapewnienie uchwalenia zgodnie z prawem prawidłowego planu miejscowego, przy przestrzeganiu zasad i trybu sporządzania planu na każdym etapie postępowania planistycznego (vide wyroki NSA z dnia 24 listopada 2016 r., II OSK 1802/15 oraz z dnia 11 kwietnia 2012 r., II OSK 52/12, CBOSA). Pamiętać również należy, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej nie może być odczytywany w oderwaniu od art. 101 ust. 1 u.s.g. i kategorii naruszenia indywidualnego interesu prawnego. Mając powyższe na względzie, skład orzekający w sprawie niniejszej nie stwierdził istotnego naruszenia trybu sporządzania zaskarżonego planu (art. 14 ust. 1, art. 17-20 ustawy planistycznej), choć – co przyznał organ planistyczny w odpowiedzi na skargę – pewne naruszenia trybu miały miejsce. Nie sposób jednak uznać, że wyeliminowanie tych naruszeń spowodowałoby uchwalenie planu o treści odmiennej niż zaskarżona, a tym samym, że naruszenia były istotne. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia właściwości organów planistycznych, a w trakcie samej procedury planistycznej zachowano sekwencję wymaganych ustawą czynności planistycznych. I tak: w dniu 27 października 2015 r. podjęto uchwałę nr XIII/155/15 o przystąpieniu do sporządzenia spornego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w dniach 5 – 26 listopada 2015 r. miało miejsce obwieszczenie o przystąpieniu wraz z pouczeniem o możliwości składania wniosków do projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko. Wpłynął wówczas wniosek skarżącej Spółki o uwzględnienie w projekcie planu możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie działek nr [...]. Wniosek został rozpatrzony negatywnie (zarządzenie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 8 kwietnia 2016 r., nr 383/16). W trakcie procedury planistycznej uzyskano także uzgodnienia właściwych organów (k. 12 akt adm., wykaz I. uzgodnienia) a fakt, że wszystkie były pozytywne, w ocenie sądu, wyklucza możliwość ustalenia istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w zakresie, w jakim organowi "rozeszły się" terminy uzyskania uzgodnień i wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (zarzut skargi naruszenia art. 17 pkt 9 ustawy planistycznej). Jeśli bowiem organy uzgadniające nie wniosły do projektu planu zastrzeżeń wymagających zmiany jego treści, to wcześniejsze o kilka dni wyłożenie projektu planu (od dnia 6 maja 2016 r.), tj. przed uzyskaniem wszystkich uzgodnień, pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na treść planu. Identyczną ocenę należy sformułować odnośnie ponownego wyłożenia projektu planu, które miało miejsce w dniach 1 – 22 sierpnia 2016 r. przy wskazywanym przez Spółkę upływie terminu uzgodnień w dniu 8 sierpnia 2016 r. Pozytywny charakter uzgodnień wyklucza również możliwość uznania, że przeprowadzenie dyskusji publicznej nad planem kilka dni przed upływem terminu na dokonanie uzgodnień jest działaniem mającym wpływ na treść planu (bezzasadny pozostaje zatem zarzut naruszenia art. 17 pkt 10 ustawy planistycznej). Zdaniem sądu, wszystkie powyższe uchybienia pozostają uchybieniami nieistotnymi, bo nie mają wpływu na treść planu, w tym takiego wpływu nie wykazała Spółka poprzestając jedynie na wypunktowaniu tych naruszeń bez uzasadnienia ich konsekwencji dla ustaleń planu. Podkreślić jednak wyraźnie należy, że terminowość kolejnych czynności planistycznych jest zasadą, która powinna być respektowana. Tym samym odstępstwo od niej nie powinno stawać się regułą. Nie zmienia to jednak faktu, że oceny w tym zakresie należy dokonywać z uwzględnieniem okoliczności indywidualnego przypadku oraz w kontekście celu, w jakim uzgodnienia są uzyskiwane a projekt planu jest wykładany do publicznego wglądu. W niniejszej sprawie ocena ta nie prowadzi do stwierdzenia nieważności planu w zakresie powyżej zarzucanych naruszeń trybu procedury planistycznej. Podobnie rzecz się ma z terminem rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Białegostoku uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Istotnie, zgodnie z art. 17 pkt 12 ustawy planistycznej, organ planistyczny rozpatruje uwagi w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. W sprawie niniejszej projekt planu pozostawał wyłożony w dniach 6 – 27 maja 2016 r., uwagi można było zgłaszać w terminie do dnia 10 czerwca 2016 r., zaś Prezydent najpóźniej do dnia 1 lipca 2016 r. powinien był je rozpatrzyć. Uczynił to zarządzeniem nr 683/16 z dnia 7 lipca 2016 r. (k. 20 akt adm.), a więc kilka dni później. Wśród rozpatrzonych uwag pozostają również te zgłoszone przez skarżącą Spółkę. Zdaniem sądu, uchybienie to znowuż należy ocenić w kontekście skutków jakie ewentualnie wywołuje i w kontekście celu, któremu służy instytucja zgłaszania uwag i ich rozpatrywania przez organ planistyczny, z uwzględnieniem okoliczności konkretnego przypadku. Ocenić należy, że celem nadrzędnym jest rzetelne rozpatrzenie wszystkich uwag do projektu planu miejscowego a nie jakiekolwiek ich rozpatrzenie dokonywane przy założeniu, że musi nastąpić w terminie z art. 17 pkt 12 ustawy planistycznej. Jak wynika z akt, do projektu planu zgłoszono łącznie 58 uwag, w tym ostatnie drogą pocztową w dniu 10 czerwca 2016 r. (np. pozycja 33 wykazu), a więc ostatniego dnia terminu. Niektóre z nich były uwagami rozbudowanymi, wymagającymi pogłębionej analizy. Powołanie się na te okoliczności w odpowiedzi na skargę jako usprawiedliwienie opóźnienia jest przekonujące i sąd je akceptuje, choć jest to niewątpliwie uchybienie trybu procedowania, które nie powinno mieć miejsca i nie może stać się zasadą postępowania organu planistycznego. Dodać jednak trzeba, że celem wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu jest poddanie go ocenie społeczeństwa, umożliwienie złożenia propozycji modyfikacji planu uwzględniających interesy mieszkańców, zaś rozpatrzenie uwag powinno być wnikliwe, rzetelne i niearbitralne. Zdaniem sądu, taki cel został w sprawie osiągnięty, wszystkie uwagi zostały rozważone, choć z kilkudniowym opóźnieniem. Uprawnia to do oceny, że powyższe uchybienie trybowi czynności planistycznych jest naruszeniem nieistotnym. Reasumując dotychczasową część rozważań należy stwierdzić, że zarzucane naruszenia trybu procedury planistycznej nie miały, w ocenie sądu, wpływu na treść uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, choć nie powinny mieć miejsca, to brak jest podstaw do zakwalifikowania ich jako naruszenia istotnego. Stąd też zarzuty w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Drugą przesłanką stwierdzenia nieważności planu miejscowego jest istotne naruszenie zasad sporządzania planu, tj. niezgodność ustaleń planu z przepisami prawa materialnego, nieprawidłowość "merytoryczna" planu. Jest ona badana w kontekście indywidualnego, konkretnego interesu prawnego podmiotu skarżącego. Na marginesie dodać należy, że cecha "istotności" naruszenia została wprowadzona do art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej z dniem 18 listopada 2015 r. (ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777) i ma zastosowanie w sprawie niniejszej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została co prawda podjęta przed tą zmianą prawa (w dniu 27 października 2015 r.), jednak brak przepisów intertemporalnych tej zmiany dotyczących uprawnia do wniosku, że ma ona zastosowanie do procedur planistycznych będących w toku. Zwłaszcza że, co najistotniejsze, zaskarżony plan został uchwalony po wejściu w życie powyższej zmiany. W sprawie niniejszej skarżąca Spółka, wnosząc o stwierdzenie nieważności planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczyła to żądanie do ustaleń planu dotyczących jej własnych działek tj. nr [...] położonych na terenie oznaczonym symbolem 8.1 MN(U). Zdaniem sądu, sformułowane w tym zakresie zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, bowiem przyjęte w planie ustalenia dotyczące działek Spółki nie naruszają prawa i nie noszą cechy arbitralności. Przede wszystkim sąd nie stwierdził rozbieżności pomiędzy kierunkami zagospodarowania wskazanymi w planie dla terenu 8.1 MN(U) a kierunkiem zagospodarowania tego obszaru określonym w Studium oraz rozbieżności między rysunkiem a treścią Studium odnośnie przyporządkowania terenu działek Spółki do konkretnych stref strukturalnych. Na wyrysie ze Studium (np. s. 8 Prognozy odziaływania na środowisko) wskazano granice strefy strukturalnej nr 5, które co do kształtu i obrysu granic tej strefy nie odbiegają od części graficznej uchwały intencyjnej planu (vide załącznik do uchwały z dnia 27 października 2015 r. nr XIII/155/15) oraz granic planu ujętych w części graficznej planu (załącznik nr 1 do uchwały w sprawie planu, część A). Tym samym wskazanie w "Analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Mickiewicza w Białymstoku (rejon ulic Zwierzynieckiej i Jagiellońskiej) i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Białegostoku", że teren uchwalanego planu znajduje się w strefie strukturalnej nr 5 nie budzi zastrzeżeń. Natomiast podkreślić trzeba, na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, że wyznaczenie w Studium poszczególnych stref strukturalnych (inaczej: założeń strukturalnych) nie wynika przede wszystkim z analizy rodzaju zabudowy na danym terenie, ale z koncepcji ogólnej struktury przestrzennej miasta determinowanej stanem i funkcjonowaniem środowiska przyrodniczego. Stąd też, jak trafnie wskazał organ powołując się na punkty 2.1 i 2.2. tekstu Studium, granicami stref strukturalnych nie są linie przebiegu ulic, ale układ dolin rzecznych i głównych terenów zieleni miejskiej. Co więcej, polityka przestrzenna prowadzona w granicach stref strukturalnych następuje przez określenie funkcji, jakie mogą być realizowane lub które będą wykluczone w poszczególnych strefach, jak też przez określenie zasadniczych cech i warunków zagospodarowania przestrzennego tych stref. Ta perspektywa spojrzenia na strefy strukturalne pozwala stwierdzić, że w każdej strefie występuje lub może występować różny rodzaj zabudowy, z różną intensywnością i z różnym jej rodzajem w różnych obszarach (fragmentach) poszczególnych stref. Chodzi natomiast o to, by zachowana została w granicach tych stref ogólna struktura przestrzenna miasta. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej trzeba zatem wskazać, że nie opis strefy będzie decydował o jej granicach, ale rysunek Studium, a jeśli tak, to błędnie Spółka wywodzi z opisu strefy nr 1 przynależność do niej terenu działek nr [...]. W tym względzie decydujące znaczenie ma rysunek granic tej strefy, a w tej kwestii nie ma sporu, że znajdują się one w strefie nr 5. Po wtóre, organ wyjaśnił, że opis granic w opisie strefy nr 1 w punkcie 2.2 Studium nie dotyczy granic strefy a granic znajdującego się w strefie terenu zabudowy śródmiejskiej. Po trzecie, nawet jeśli – zdaniem Spółki – powyższe jest nieprzekonujące, to sięgnięcie do tzw. tkanki urbanistycznej najbliższej działkom Spółki dowodzi, że dominuje tam zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w którą należy wkomponować nową zabudowę, zaś wielorodzinna warunku wkomponowania nie spełni. W tym zakresie w odpowiedzi na skargę jednoznacznie wskazano, że: "Kwartał zabudowy, na którym położna jest nieruchomość Spółki, jest zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i usługowymi o wysokości zabudowy nie przekraczającej 10 m. Strona skarżąca zabiega natomiast o przekształcenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (a więc niewystępującą na przedmiotowym terenie) o wysokości przekraczającej gabaryty zabudowy istniejącej. Zastany kontekst urbanistyczny nie uzasadnienia wprowadzenia tak znaczących zmian, tym bardziej, że kierunek przeznaczenia tergo terenu ustalony w Studium wskazuje podejście harmonizowania charakteru projektowanej i istniejącej zabudowy". Pozostaje to w zgodności z tekstem Analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, w której wskazano, że w obszarze planu należy ograniczyć ekspansję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej pośród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej osiedla Mickiewicza oraz należy utrzymać dominującą funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, powyższe wyjaśnia, że przy prawidłowym odczytaniu zapisów Studium, z uwzględnieniem specyfiki tego aktu kierownictwa wewnętrznego, brak jest podnoszonych przez Spółkę rozbieżności odnośnie rysunku i treści Studium, a tym samym brak jest podstaw by podważać przyjęty przez organ planistyczny kierunek zagospodarowania terenu o symbolu 8.1 MN(U), na którym znajdują się działki Spółki. Istotnie bowiem, trudno uznać za "harmonizowanie" nowej i istniejącej zabudowy - wkomponowanie zabudowy wielorodzinnej w "tkankę urbanistyczną" z dominującą zabudową jednorodzinną i brakiem zabudowy wielorodzinnej na tym terenie. To też prowadzi do wniosku, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa tj. art. 14 ust. 5 i art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 ustawy planistycznej w kontekście indywidualnego interesu skarżącej Spółki. Zdaniem sądu, nie sposób również w sprawie stwierdzić, aby ustalenie w §7 pkt 4 zaskarżonego planu parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej (ustalenie odległości dojazdów do segmentów, szerokości dojazdów do każdego segmentu, maksymalnej długości szeregu) – naruszało granice władztwa planistycznego. Zdaniem Spółki, ustalenia te ograniczają jej prawo do zabudowy bez wyważenia interesu publicznego i indywidualnego, a tym samym są niezgodne z zasadą równości i proporcjonalności. Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej). Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy planistycznej). Istotnym elementem tego władztwa jest możliwość ustalenia sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości ingerującego w interesy prywatne podmiotów skarżących, a zatem w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Nie można jednak w każdym przypadku a priori postawić znaku równości pomiędzy ingerencją ustaleniami planu w indywidualne prawo własności do nieruchomości a przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Określona ingerencja może bowiem znajdować uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Z taką sytuacją nieprzekroczenia granic władztwa planistycznego mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Przede wszystkim zaskarżony plan nie wykluczył możliwości zabudowy działek Spółki nr [...], a co więcej – nie wykluczył możliwości przeznaczenia ich pod zabudowę mieszkalną, na czym Spółce, jak wynika z akt sprawy, także zależy. Po wtóre, skoro z "Analizy zasadności" wynika, że wiodące dla tej części miasta (osiedle Mickiewicza) jest ograniczenie ekspansji zabudowy wielorodzinnej i utrzymanie dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś organ planistyczny ustalił, że dominuje na tym obszarze zabudowa maksymalnie do 10 m wysokości – to zabudowa szeregowa a nie wielorodzinna do 13 m wysokości niewątpliwie wpisuje się w tę koncepcję. A jeśli tak, to nie ulega też wątpliwości, że powinna być to zabudowa niezmieniająca dominującej na tym terenie koncepcji zagospodarowania terenu ("gęstości" zabudowy, wzajemnego oddalenia od siebie budynków, szerokości dojazdów). Na wykreowanie koncepcji zagospodarowania nową zabudową wpisującą się w stan zastany niewątpliwie mają wpływ parametry zabudowy ustalone w § 7 pkt 4 uchwalonego planu. Zdaniem sądu, ustalenie tych parametrów nastąpiło z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), bowiem nie wykluczając w ogóle zabudowy działek Spółki ograniczono zabudowę mieszkaniową do jednorodzinnej poszerzając ją o możliwość zabudowy szeregowej w ściśle określonych parametrach. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności przy jednoczesnym wprowadzeniu uzasadnionych ograniczeń w zabudowie. Nie sposób zatem też mówić o niewyważeniu interesu publicznego (tj. interesu dotychczasowych mieszkańców spornego terenu, których komfort życia i funkcjonowania w zastanej zabudowie organ planistyczny miał na uwadze) oraz interesu indywidualnego (tj. interesu Spółki, która w określonych granicach może realizować na działkach zabudowę mieszkaniową). Także zasada równości nie doznała naruszenia (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Trzeba bowiem mieć na uwadze, że nie chodzi w niej o traktowanie wszystkich uczestników procesu planistycznego po równo, ale o traktowanie tych uczestników (grup tych uczestników) adekwatnie do różnicujących warunków, w jakich się znajdują. Tymczasem wprowadzenie enklawy zabudowy wielorodzinnej w dominującej, historycznie ukształtowanej zabudowie jednorodzinnej byłoby nieproporcjonalne i nieuzasadnione oraz spowodowałoby przedłożenie jednego interesu (inwestora) nad interesami mieszkańców (nad ich status quo na spornym terenie). Także szczegółowość regulacji § 7 pkt 4 uchwalonego planu nie budzi zastrzeżeń sądu. Stopień szczegółowości rozwiązań planistycznych nie jest w przepisach prawa ściśle określony, co umożliwia dostosowanie rozwiązań planistycznych do warunków indywidualnego przypadku. Nie wskazano też w skardze, w jaki konkretnie sposób treść § 7 pkt 4 przekracza dopuszczalne granice władztwa planistycznego gminy. Z przywołanych w skardze przepisów wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma możliwość ustalenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, wskazania maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, wskazania minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, wskazania maksymalnej wysokość zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczonego na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy planistycznej). Także gmina określa szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9). Zdaniem sądu, ustalenia § 7 pkt 4 planu wpisują się w powyższe zasady kształtowania ładu przestrzennego, do których ustalenia ma prawo organ planistyczny. Nie doszło zatem do naruszenia prawa własności Spółki (art. 140 K.c.) w sposób arbitralny, nieuprawniony i niemający uzasadnienia w koncepcji terenu, dla którego uchwalono plan. Tym samym nie sposób stwierdzić naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP (zasada ochrony własności), art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (zasady nienaruszania istoty prawa własności). W konsekwencji, bezpodstawne pozostają zarzuty dotyczące wystąpienia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Końcowo wskazać należy, że zarzutowi arbitralnego skorzystania z władztwa planistycznego zaprzeczają również uzasadnienia do zarządzeń rozpatrujących zgłoszone w trakcie trwania procedury planistycznej uwagi. Zarządzenia zawierają odniesienie do każdej uwagi i wskazanie motywów jej określonego rozpatrzenia. Także każda uwaga została przegłosowana na sesji Rady Miasta w dniu 26 września 2016 r., co uwidoczniono w protokole sesji. Sąd natomiast nie jest władny ustosunkować się do zarzutów przedłużania postępowania o wydanie warunków zabudowy wszczętego wnioskiem z dnia 3 września 2015 r., bowiem okoliczności te pozostają poza procedurą planistyczną. Wskazać jedynie należy na środki procesowe z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego służące przeciwdziałaniu bezczynności i przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.