II OSK 52/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1216/11 w sprawie ze skargi J. J. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r. Nr LVII/733/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od skarżącej J. J. na rzecz Miasta Krakowa kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględnił skargę J. J. i stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry". Wyrok ten został wydany po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 273/11, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1679/09 i przekazano sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji powołał się na wykładnię prawa dokonaną w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 273/11 i przyjął, że dokonana wykładnia obejmuje stwierdzenie, że po wejściu w życie z dniem 15 listopada 2008 r. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227), konieczne było wystąpienie o opinię o projekcie planu do regionalnego dyrektora ochrony środowiska stosownie do przepisu art. 17 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a brak zasięgnięcia opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności, zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku ponownego rozpoznania sprawy Rada Miasta Krakowa podniosła, że uzyskała opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 28 lipca 2011 r. w sprawie zaskarżonego planu miejscowego, jednakże w ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma to znaczenia, ponieważ zachowanie procedury planistycznej dotyczy okresu przed podjęciem uchwały w sprawie planu, a opinia ta nie została wydana w trybie art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż dotyczyła nie projektu planu, ale uchwalonego i obowiązującego planu. Ponadto Sąd pierwszej instancji przyjął, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną i przytoczył wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05. W skardze kasacyjnej Rada Miasta Krakowa podniosła zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o część materiału dowodowego, bez dokonania pełnej i prawidłowej oceny, czy z uwagi na treść opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 28 lipca 2011 r. są podstawy do przyjęcia, iż ma miejsce istotne naruszenie trybu sporządzania planu uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały (art. 17 pkt 6 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponadto Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wspólnego stanowiska Ministra Środowiska i Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r., według którego, jeżeli projekt planu został zaopiniowany pozytywnie przez organ właściwy z zakresu ochrony środowiska (wojewodę) i nie uległ zmianie, to nie jest koniecznie ponowienie zasięgnięcia opinii organu, który przejął kompetencje w sprawach z tego zakresu (regionalnego dyrektora ochrony środowiska). Wskazując takie podstawy kasacyjne Rada Miasta Krakowa wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wykładnia prawa dokonana przez NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 273/11 wiąże w tej sprawie i nie można opierać skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach kasacyjnych sprzecznych z tą wykładnią (art. 190 P.p.s.a.). Zakresem dokonanej wykładni objęte jest stanowisko prawne dotyczące tego, że z uwagi na zmianę stanu prawnego ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r., uzyskanie opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska o projekcie planu, przed podjęciem uchwały, było obligatoryjne, a brak takiej opinii oznacza, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu, co powoduje nieważność uchwały (art. 17 pkt 6 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dokonana w wyroku wykładnia NSA nie obejmuje tego, jakie znaczenie prawne w tej sprawie może mieć przedstawienie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska pozytywnej opinii co do uchwalonego już planu, w sytuacji gdy poprzednio właściwy organ (wojewoda) przedstawił również pozytywną opinię do projektu planu. Zagadnienie to nie było przedmiotem oceny NSA, gdyż ujawniło się dopiero w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ przedstawił opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 lipca 2011 r., w której organ ten stwierdził, że pozytywnie opiniuje wszystkie rozwiązania zawarte w uchwalonym planie (uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry") i podtrzymuje pozytywną opinię o projekcie tego planu przedstawioną przez Wojewodę Małopolskiego. W związku z tym konieczne było dokonanie oceny, czy w tych okolicznościach naruszenie trybu sporządzania planu, polegające na braku opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska co do projektu planu, ma charakter istotnego naruszenia w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że ocena Sądu pierwszej instancji co do tej kwestii nie jest prawidłowa, gdyż nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy i nie została powiązana z właściwym rozumieniem przesłanek, których wystąpienie powoduje nieważność uchwały, a zwłaszcza przesłanki "istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego", o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia założenie, że wydany w tej sprawie wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. przesądza o tym, że zaskarżona uchwała jest nieważna, podczas gdy z tego wyroku wynika jedynie, że brak opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, co nie jest równoznaczne z oceną, że naruszenie trybu sporządzenia planu będzie także istotne, gdy przedstawiona zostanie opinia (stanowisko) regionalnego dyrektora ochrony środowiska po sporządzeniu planu. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie brak opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska co do projektu planu stanowił naruszenie trybu sporządzania planu, ponieważ ta kwestia została objęta wiążącą wykładnią NSA. Natomiast ocena, czy naruszenie to jest istotne nie jest objęta wiążącą wykładnią w takim zakresie, w jakim wymaga oceny nowa okoliczność w postaci opinii (stanowiska) Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie do uchwalonego już planu. Kwestia czy naruszenie trybu sporządzania planu jest istotne, czy nie jest istotne wymaga oceny, na czym polega to naruszenie oraz skutków tego naruszenia. Naruszenie trybu sporządzania planu, które wyraża się w naruszeniu przepisów określających tzw. procedurę planistyczną, jest zdarzeniem, które następuje w określonym czasie w toku postępowania planistycznego. Natomiast ocena, czy naruszenie to jest istotne, może uwzględniać okoliczności nie tylko z czasu tego zdarzenia, ale także okoliczności, które powstały wcześniej lub później. Należy bowiem mieć na uwadze, że ustawowe zasady i tryb sporządzania planu mają na celu zapewnienie uchwalenia zgodnie z prawem prawidłowego planu miejscowego, przy przestrzeganiu zasad i trybu sporządzania planu na każdym etapie postępowania planistycznego. Ocena czy naruszenie trybu sporządzenia planu jest istotne powinna być dokonywana pod kątem tego celu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jeżeli pozytywną opinię w zakresie ochrony środowiska do projektu planu przedstawił wojewoda, który był organem właściwym w czasie przedstawiania tej opinii, a następnie, po sporządzeniu planu, opinię tę potwierdził regionalny dyrektor ochrony środowiska, który przejął kompetencje w tym zakresie, to okoliczności te mają znaczenie prawne w toku oceny, czy naruszenie trybu sporządzania planu było istotne. Nie można więc podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że późniejsza opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie nie ma znaczenia, ponieważ nie została wyrażona w trybie art. 17 pkt 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że okoliczności te przemawiają za dokonaniem oceny, że naruszenie nie było istotne i z tego powodu nie można stwierdzić nieważności planu. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą, które w jej ocenie, wskazują na naruszenie postanowieniami planu jej interesu prawnego jako właścicielki nieruchomości objętej planem. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest to następstwo wadliwego poglądu, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Przyjmując taki pogląd Sąd pierwszej instancji powołał się na wcześniejsze orzecznictwo, wskazując wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, którego skład orzekający w tej sprawie nie podziela. W przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, sąd ten rozpoznaje sprawę ponownie w pełnym zakresie będąc jedynie związany wykładnią prawa w tej sprawie dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można natomiast podzielić zarzutu Rady, który nawiązuje do wspólnego stanowiska Ministra Środowiska i Ministra Infrastruktury, ponieważ stanowisko to jest sprzeczne z wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 273/11. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.