II SA/Bk 246/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy w R. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] w przedmiocie zasad podłączania do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie Gminy R. i wysokości jednorazowej opłaty za podłączenie 1. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Prokurator Rejonowy w S. złożył skargę na uchwałę Rady Gminy w R. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] w sprawie zasad podłączania do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie Gminy R. i wysokości jednorazowej opłaty za podłączenie. Prokurator zaskarżył uchwałę w całości i zarzucił istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej oraz naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic upoważnienie ustawowego, a mianowicie uznanie, że przepisy te stanowią podstawę do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia jednorazowej opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przyłączy. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Wskazał, że w § 3 zaskarżonej uchwały nałożono na inwestora obowiązek poniesienia jednorazowej opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej w wysokości 100 zł i sieci kanalizacyjnej w wysokości 50 zł, która to opłata podlegała corocznie zmianom w stopniu odpowiadającym średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w roku poprzednim. Jak wskazał Prokurator, choć zaskarżona uchwała została uchylona w dniu 23 grudnia 2016 r., to obowiązywała kilkanaście lat i w tym czasie wywoływała skutki prawne. Z tego powodu należy stwierdzić jej nieważność, co wywoła skutki od początku obowiązywania uchwały. Prokurator wskazał, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowił wystarczającego upoważnienia do wydania zaskarżonej uchwały, bowiem jest to przepis zawierający odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy i sam w sobie nie stanowi podstawy do wydania aktu prawa miejscowego. Także takiej podstawy nie stanowił art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, bowiem reguluje on inne kwestie. Także, w ocenie Prokuratora, nie mógł podstawy do podjęcia uchwały stanowić przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie powołany przez Radę Gminy, bowiem stanowi on jedynie generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego, a użyte w tym przepisie sformułowanie "zasady korzystania" z obiektów i urządzeń, o których mowa w przepisie, nie obejmuje określenia w sposób konkretny wysokości opłat za podłączenie. Prokurator także wskazał, że materia regulowana określonym akt normatywnym powinna mieć swoją podstawę w upoważnieniu ustawowym, jeśli go brak – przepis wydany bez upoważnienia jest regulacją nieważną. Także podkreślił, że jednostronne nakładanie na obywateli obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, co należy wyprowadzić z art. 84 Konstytucji RP. "Opłata przyłączeniowa" nie stanowi bowiem świadczenia dobrowolnego, jak też jej nałożenie nie posiada wyraźnego umocowania prawnego. Odnośnie sformułowanego w uchwale o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przyłącza Prokurator wskazał, że co prawda takie pozwolenie przewidywała ustawa Prawo budowlane z 1994 r. w dacie podejmowania uchwały, jednakże zrezygnowano z tego wymagania z dniem 11 lipca 2003 r. przy nowelizacji ustawy, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały również w zakresie, w jakim obowiązek uzyskania tego pozwolenia uchwała przewiduje. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że kwestię stwierdzenia nieważności uchwały pozostawia do uznania sądu. Potwierdził, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu w części, tj. w zakresie zakwestionowanego § 3 uchwały, w którym wprowadzono obowiązek ponoszenia opłaty za podłączenie oraz wskazano sposób ustalania opłaty. W pozostałym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Po pierwsze, zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.), dalej: u.s.t. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. nr 9, poz. 43 ze zm.), dalej u.g.k., w brzmieniu tych przepisów obowiązującym w dniu 1 kwietnia 1998 r., tj. w dniu podejmowania uchwały. Także zatem i sąd, kontrolując legalność uchwały, jest zobowiązany czynić to na datę jej podejmowania. Po wtóre, zaskarżona uchwała posiada charakter aktu prawa miejscowego. Jej przepisy mają charakter norm generalnych (skierowanych do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej) oraz abstrakcyjnych (dotyczy sytuacji powtarzalnych a nie jednorazowych). Nadto, powołany w jej podstawie prawnej art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawierał nomę prawną upoważniającą organy samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Ta kwestia została przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. wyrok z dnia 26 listopada 2013 r., I OSK 190/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej dalej jako CBOSA). Po trzecie, stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego ma charakter deklaratoryjny, działający z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od daty wydania aktu obarczonego wadą nieważności. Dla oceny wadliwości aktu nie są więc istotne przepisy prawa materialnego (będące podstawą wydania uchwały) z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie jego wydania. Dlatego też sąd uwzględnił brzmienie przepisów u.s.t. oraz u.g.k. z daty podjęcia zaskarżonej uchwały. Nadto, przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej uchwały z dnia [...] kwietnia 1998 r. nie stał również na przeszkodzie fakt jej wyeliminowania z obrotu prawnego w dniu [...] grudnia 2016 r. Jeszcze raz przypomnieć należy, że sąd kontroluje legalność zaskarżonej uchwały będącej aktem prawa miejscowego na dzień jej podjęcia i nawet późniejsze uchylenie tego aktu nie pozbawia sądu możliwości przeprowadzenia kontroli i wydania wyroku, zwłaszcza gdy objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji może stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Uchylenie lub zmodyfikowanie przepisów zaskarżonej uchwały przez organ gminy działa bowiem wyłącznie na przyszłość i nie powoduje usunięcia wszystkich skutków przez nią wywołanych (np. skutków w zakresie żądania odpłatności za przyłączenie do sieci). Pozostawienie zaś skutków prawnych uchwały sprzecznej z prawem godzi w fundamenty państwa praworządnego. Także upływ czasu od podjęcia zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jej nieważności, bowiem nieważność aktu prawa miejscowego, a takim jest niewątpliwie uchwała zaskarżona w sprawie niniejszej, można stwierdzić także po upływie roku od jego podjęcia (art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), dalej: u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym przepis ten odnośnie uchwał ma identyczne brzmienie obecnie, jak i miał w dacie podejmowania spornej uchwały. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (CBOSA). Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała jest, jak wskazano, aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Rozwinięciem tej zasady na poziomie ustawowym był art. 40 ust. 1 u.s.t., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych przepisami gminnymi. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą (mogły) ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia. Prawo miejscowe może wyłącznie uzupełniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób zależny od aktów wyższego rzędu i w granicach upoważnienia ustawowego. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano dwa przepisy: art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.t. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, rada gminy postanawia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przepis ten niewątpliwie zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego, jednakże jak trafnie wskazał Prokurator, nie do ustanowienia opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz do uregulowania sposobu jej obliczania, w tym w każdym kolejnym roku obowiązywania uchwały. Opłata za podłączenie nie jest opłatą za usługi komunalne ani nie stanowi opłaty za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednolite stanowisko, zgodnie z którym żaden przepis prawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej (vide np. wyrok z dnia 27 września 2017 r., II OSK 189/16, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że opłata za podłączenie nie jest opłatą przymusową, jednakże korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń wodno – kanalizacyjnych jest koniecznością życiową. A zatem, skoro opłata za podłączenie nie jest świadczeniem dobrowolnym, to posiada cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji, a nałożenie takiej opłaty powinno znajdować podstawę prawną, której w tym konkretnym przypadku nie sposób wskazać w przepisach prawa obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Upoważnienia ustawowego dla wydania zaskarżonej uchwały nie zawierał również przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.t., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten bowiem zawiera odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy, a zatem – jak również trafnie wskazał Prokurator – nie może stanowić upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego. Podobne uwagi dotyczą wskazanego w skardze przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.t., zgodnie z którym na podstawie regulacji u.s.t. organy gminy mogły wydawać przepisy gminne w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jednakże upoważnienie do wydawania przepisów gminnych w ww. zakresie nie wynikało, zdaniem sądu, z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.t., ale z przepisów ustawowych szczegółowych. Stąd też i ten przepis, nie wskazany w uchwale, nie mógł stanowić podstawy do wprowadzenia opłaty za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Reasumując tę część rozważań, istotnym naruszeniem przepisów prawa (art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 2 pkt 4 u.g.k. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.t.) było wprowadzenie obowiązku ponoszenia spornej opłaty i zasad jej ustalania w § 3 zaskarżonej uchwały. Dlatego w tym zakresie skarga podlegała uwzględnieniu poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. Co prawda w art. 84 Konstytucji RP wskazano, że obywatel jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, jednakże przewidzianych ustawą. Takiego obowiązku odnośnie opłaty za podłączenie w przepisach prawa nie wprowadzono. Sąd natomiast nie stwierdził istotnego naruszenia prawa w pozostałym zakresie. Odnośnie wprowadzonego w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego to, jak również wskazał Prokurator, w dacie podejmowania uchwały taki obowiązek wynikał z przepisów prawa budowlanego, a dopiero nowelizacją tej ustawy, która weszła w życie 11 lipca 2003 r. i wprowadzeniem nowego brzmienia jej art. 29 ust. 1 pkt 20 budowa przyłącza uzyskała reglamentację zgłoszeniem a nie obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. A zatem w dacie zaskarżonej uchwał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę istniał. Co prawda przepisy prawa miejscowego nie powinny regulować materii już uregulowanej aktami wyższego rzędu, jednakże zamieszczenie takiej regulacji jak w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie stanowi o nieważności tego elementu uchwały. Zauważyć również należy, że zgodnie z obecnie obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (w brzmieniu opublikowanym w Dz. U. nr 100, poz. 908), w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1 (upoważnienie do uregulowania określonego zakresu spraw), oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2 (zadania i kompetencje danego podmiotu) - § 135. Oznacza to, że akt podustawowy wydany na podstawie upoważnienia ustawowego nie powinien informować o obowiązkach wynikających z przepisów o wyższej randze ustawowej. Jednakże, ww. rozporządzenie weszło w życie po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, nadto jego przepisy – bez naruszenia granic upoważnienia ustawowego w tym zakresie - nie stanowią samodzielnej podstawy stwierdzenia nieważności regulacji prawa miejscowego. W takiej zaś sytuacji sąd nie uznał za istotne naruszenie prawa wprowadzenie regulacji jak w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Podobne uwagi dotyczą regulacji § 2 uchwały, w którego ust. 1 uregulowano w dwóch punktach, że przyłącze może być wykonane albo przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na koszt ubiegającego się o przyłączenie, albo przez niego samego, przy czym w tym drugim przypadku Zakład dokonuje sprawdzenia prawidłowości wykonania przyłącza (ust. 2). Zdaniem sądu, te regulacje są w zasadzie zbędne, bowiem zasady doświadczenia życiowego wskazują, iż wykonanie przyłącza następuje albo we własnym zakresie i wymaga sprawdzenia albo przez podmiot, który usługę za pomocą tego przyłącza będzie realizował. Jednakże są to kwestie cywilnoprawne, które nie wymagają regulacji i interwencji prawodawcy lokalnego. Mimo to nie sposób jednak wskazać przepisu, który te regulacje w sposób istotny naruszają w dacie ich podejmowania. Stąd też i wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie nie podlegał uwzględnieniu. Także w pozostałym zakresie sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała podlegała eliminacji z obrotu prawnego, nadto i Prokurator nie zarzucił ani nie uzasadnił, poza regulacją § 3 i § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, innych istotnych naruszeń prawa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono o stwierdzeniu nieważności § 3 uchwały, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalono na podstawie art. 151 ww. ustawy. Z uwagi na charakter podmiotu skarżącego (Prokurator), który jest ustawowo zwolniony z kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), sąd nie orzekał w przedmiocie tych kosztów.