II OSK 189/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Anna Łuczaj del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 328/15 w sprawie ze skargi W. J. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z wodociągu stanowiącego własność gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz W. J. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 września 2015r., sygn. akt II SA/Gl 328/15, po rozpoznaniu skargi W. J. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z wodociągu stanowiącego własność gminy stwierdził nieważność § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: W § 1 pkt 3 uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie wysokości cen i opłat za korzystanie z wodociągu stanowiącego własność gminy [...] ustalono wysokość cen i opłat za dostarczenie wody z wodociągu, określając m.in. w pkt 3, iż "za przyłączenie i możliwość korzystania z gminnej sieci wodociągowej nieruchomości zabudowanej lub przewidzianej do zabudowy jednorazowa opłata wynosi 2.500 zł". Pismem z dnia 30 grudnia 2014 r., działający przez pełnomocnika, W. J. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały[...] , jako naruszającej jego interes prawny. Wskazał, iż przedmiotowa uchwała w części ustalającej opłatę za przyłączenie do sieci wodociągowej wydana została bez podstawy prawnej. Wyjaśnił też, że wobec dokonania wpłaty na rzecz Gminy [...] kwoty 2.500 zł za przyłączenie jego nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej, niewątpliwie posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności wskazanej uchwały. Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Rada Gminy [...] uznała powyższe wezwanie za bezzasadne. W. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr[...]. Zarzucił podjęcie zaskarżonego aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, gdyż ani art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, ani też art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej nie zawierają upoważnienia dla rady gminy do nakładania opłat o charakterze publicznoprawnym w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchwała Rady Gminy [...] nie została zaskarżona w całości, ale w części, tj. tylko w tym zakresie, którego dotyczyło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Następnie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że zaskarżona uchwała zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego, obowiązującego na terenie gminy[...] , skierowana jest bowiem do wszystkich jej mieszkańców, którzy zamierzają przyłączyć się do gminnej sieci wodociągowej oraz nakłada na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów obowiązek ponoszenia opłat z tego tytułu na rzecz Gminy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że regulacja § 1 pkt 3 uchwały wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wskazana w uchwale Rady obowiązkowa opłata za przyłączenie i możliwość korzystania z gminnej sieci wodociągowej uchwalona została bez podstawy prawnej. Z tych powodów uchwała jest w tej części sprzeczna z prawem (w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), co wypełniło przesłankę do stwierdzenia nieważności. Przywołane w podstawie prawnej wymienionej uchwały przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r., Nr 9, poz. 43 ze zm.) nie mogły stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia opłat z tytułu przyłączenia do sieci. Zaskarżona uchwała w zakresie w jakim nakłada na mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłaty wskazanej w § 1 pkt 3 wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, gdyż nie została podjęta na podstawie wyraźnego upoważnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina[...] , zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania, względnie zmiany zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie, iż § 1 pkt 3 uchwały jest niezgodny z prawem oraz zasądzenia od W. J. na rzecz skarżącej Gminy [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, polegające na błędnej wykładni tych przepisów i przyjęciu, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku stanowi akt prawa miejscowego, 2. art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2001 roku pomimo upływu rocznego terminu od chwili jej podjęcia. W uzasadnieniu zarzutów strona skarżąca podniosła, że akt dotyczący ustalenia opłat za wodę pobieraną z urządzeń komunalnych nie stanowi prawa miejscowego, lecz ma charakter prywatnoprawny zwłaszcza, iż u podstaw poboru tego rodzaju opłat leży umowa - akt cywilnoprawny zawierany pomiędzy odpowiednim przedsiębiorstwem (zakładem) a odbiorcą. W ocenie skarżącej przywołany przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie zawiera wprost podstawy do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast domniemanie tej podstawy nie jest możliwe w warunkach demokratycznego państwa prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że uchwała w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z wodociągu stanowiącego własność gminy jest aktem prawa miejscowego. Jej adresatem są bowiem osoby zobowiązane do ponoszenia określonych opłat. Zaznaczyć trzeba, że kwalifikacja danego aktu, jako prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Przesądzające znaczenie dla tej kwalifikacji ma charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania, wynikających z danego aktu. Adresaci norm uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nie są imiennie oznaczeni, lecz ujęci w sposób generalny. Nadto uchwała obejmuje sytuacje powtarzalne, a nie jednorazowe (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie wysokości cen i opłat za korzystanie z wodociągu stanowiącego własność gminy [...] zawiera wszystkie elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Skierowana jest bowiem generalnie do wszystkich mieszkańców, którzy zamierzają przyłączyć się do gminnej sieci wodociągowej oraz nakłada abstrakcyjnie na bliżej nieokreśloną grupę podmiotów (adresatów), obowiązek ponoszenia na rzecz Gminy opłat z tego tytułu. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z treści art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować, jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. II SA 2320/00, OwSS 2001, nr 4, poz. 129, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. III SA/Kr 842/07, LEX nr 5068061). Nałożona w pkt 3 § 1 zaskarżonej uchwały opłata za przyłączenie do sieci wodociągowej ma zatem charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, zasadnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że powołane regulacje uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.