II SA/Bk 252/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wygrodzenia budynku będącego w złym stanie technicznym wraz z oznakowaniem budynku tabliczkami ostrzegawczymi oddala skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej: PWINB) decyzją z dnia [...].02.2017 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (zwanego dalej: PINB) z dnia [...].01.2017, nakładającą na Gminę J. obowiązek wygrodzenia budynku mieszkalnego o wymiarach 10,50 x 7,0 m na działce nr geod. [...] we wsi J., taśmą ostrzegającą w odległości 3 m od ścian budynku wraz z oznakowaniem tabliczkami ostrzegawczymi w widocznym miejscu o stanie zagrożenia bezpieczeństwa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.; zwanego dalej: Prawem budowlanym). Stan faktyczny sprawy przestawiał się następująco: Wójt Gminy J. wystosował pismo z dnia [...].09.2016 r. do PINB w B. z prośbą o podjęcie działań w celu zabezpieczenia budynku mieszkalnego, będącego w złym stanie technicznym i stanowiącego zagrożenie dla użytkowników drogi oraz właścicieli sąsiednich posesji, usytuowanego na działce o nr [...] w J. PINB ustalił, w toku oględzin, że betonowy budynek mieszkalny, znajdujący się na działce nr [...] w J., jest w stanie ruiny. Została zawalona ściana szczytowa poddasza, dach, a od strony drogi stwierdzono zwisające elementy drewniane dachu i gruz betonowy pochodzący z zawalonej ściany. Budynek nie jest ogrodzony. Stwierdzono pęknięcia pozostałych ścian murowanych. W ocenie organu budynek stwarza niebezpieczeństwo dla otoczenia. Organ I instancji ustalił, że działka nr [...] we wsi J. stanowi współwłasność: Gminy J. w 7/8 części a w 1/8 części osób fizycznych: J. M. (nie żyje), J. M. (nie żyje) oraz E. M. i T. M. Z oświadczeń E. M. i T. M. wynikało, że one nigdy nie zamieszkiwały w zrujnowanym budynku, jak też nie zamieszkiwał J. M., którego spadkobierczyni D. M. przebywa pod nieznanym adresem. Ostatnim użytkownikiem budynku była J. M. – zmarła bezpotomnie. PINB nałożył obowiązek zabezpieczenia budynku na Gminę J. decyzja z dnia [...].01.2017 r. Wójt Gminy J. złożył odwołanie do PWINB w B. wskazując, że obowiązek został nałożony bez podstawy prawnej, ponieważ Gmina J. jest współwłaścicielem działki nr [...], ale nie budynku, zaś art. 61 Prawa budowlanego stanowi, że obowiązki dotyczące zachowania obiektu budowlanego w należytym stanie spoczywają na jego właścicielu lub zarządcy. Zdaniem odwołującego, organy nadzoru budowlanego powinny ustalić współwłaścicieli i ich następców prawnych i do nich należało skierować obowiązki zabezpieczenia obiektu. PWINB w B. nie uwzględnił odwołania. Wskazał, że nie jest rolą organów nadzoru budowlanego poszukiwanie spadkobierców byłych współwłaścicieli obiektu (przeprowadzenie postępowań spadkowych) w sytuacji nie cierpiącej zwłoki, bowiem budynek stwarza zagrożenie, co potwierdza Wójt Gminy J. Gmina J. jest współwłaścicielem części działki i budynków, które przeszły na własność Skarbu Państwa po śmierci rolników, którzy przekazali gospodarstwo w zamian za rentę wiele lat temu. W skardze, wywiedzionej przez Gminę J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucono decyzji z dnia [...].02.2017 r., PWINB w B.: • istotne naruszenie przepisów art. 61 w związku z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na Gminę obowiązku zabezpieczenia budynku, którego nie jest właścicielem ani zarządcą; • naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe stwierdzenie organów, że Gmina jest lokalnym przedstawicielem Skarbu Państwa, skoro jest nim Wojewoda; • istotne naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego prowadzącego do przekonania organu, że Gmina jest reprezentantem Skarbu Państwa; • naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne, niekompletne uzasadnienie decyzji i nie wskazanie podstawy prawnej nałożenia obowiązku na Gminę J. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi, Gmina raz jeszcze wytknęła organom nadzoru budowlanego błąd polegający na utożsamianiu Gminy z przedstawicielstwem, w terenie, Skarbu Państwa, którym nie jest. Skarżąca podkreśliła, że nie jest współwłaścicielem budynku, a tylko części działki nr [...] we wsi J., a więc niezasadne jest zastosowanie wobec niej obowiązku wynikającego z przepisów art. 61 w związku z art. 66 Prawa budowlanego, co w rezultacie sprowadza się do wydania decyzji, wobec skarżącej, bez podstawy prawnej. Dalej, skarżąca stwierdziła, że organ II instancji nie rozpatrzył wszystkich zarzutów odwołania. Jej zdaniem, to Wojewoda, jako organ administracji rządowej i reprezentant Skarbu Państwa powinien zabezpieczyć sporny budynek i przeprowadzić postępowanie cywilne w celu ustalenia współwłaścicieli nieruchomości. Wojewoda, jako właściciel budynku powinien przekazać środki finansowe dla Gminy J. i doprowadzić do porozumienia z Gminą w celu wykonania przez nią robót zabezpieczających. Bezprawnie nałożony na Gminę obowiązek zabezpieczenia obiektu budowlanego łączy się z wydatkowaniem środków finansowych, których odzyskiwanie od współwłaścicieli budynku może okazać się trudne i narazi Gminę na zarzut niegospodarności. W odpowiedzi na skargę PWINB w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego, obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, jak tez dbałość o bezpieczeństwo, ciąży na właścicielu lub zarządcy obiektu. Zasada ta ma zastosowanie w przypadku nakazania wykonania stosownych czynności zabezpieczających w oparciu o przepis art. 66 Prawa budowlanego, który był podstawą podjęcia decyzji przez organy obydwu instancji. Należy zauważyć, że stan techniczny budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr geod. [...] w J., nie stanowił sporu. Sam wnioskodawca (a potem w decyzji – zobowiązany) określił obiekt, jako "stwarzający zagrożenie właścicielom nieruchomości sąsiednich oraz użytkownikom drogi". Z treści protokołu oględzin oraz fotografii wynika bezsprzecznie, że obiekt wymaga natychmiastowego zabezpieczenia, ponieważ grozi zawaleniem, narażając przypadkowych przechodniów na wypadek utraty życia czy zdrowia. Stąd też zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jako prawnomaterialnej podstawy decyzji było prawidłowe, przy czym organy powinny powołać także art. 66 ust. 1 pkt 1, gdyż z opisu złego stanu technicznego obiektu wynika duży stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. Nie mniej jednak, niewyczerpujące wskazanie podstawy prawnej decyzji, nie stanowi istotnego błędu, bowiem w każdym przypadku, wymienionym w pkt. 1-4 art. 66 ust. 1, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazania usunięcia nieprawidłowości. Natomiast, zasadniczym zarzutem skargi było twierdzenie przez Wójta Gminy J., że decyzja została skierowana do niewłaściwego adresata, bowiem Gmina J. chociaż jest współwłaścicielem działki o nr [...], to nie jest współwłaścicielem, usytuowanego na niej spornego budynku. Zdaniem skarżącej, współwłaścicielem budynku jest Skarb Państwa z uwagi na przejęcie gospodarstwa rolnego w zamian za rentę w latach ’70-tych, a przedstawicielem Skarbu Państwa jest Wojewoda a nie skarżąca Gmina, która nie ma obowiązku (wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego) ustalania spadkobierców działki nr [...] i stojącego na niej obiektu budowlanego. Skład orzekający nie podziela stanowiska skarżącej. W ocenie Sądu Gmina J. jest obecnie współwłaścicielem w 7/8 części działki nr [...] (czemu nie zaprzecza), jak też stojącego na niej budynku, co wynika z prostego cywilistyczno-administracyjnego wywodu prawnego: Pierwotni właściciele gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziła część zabudowana, przekazali na własność Państwa, gospodarstwo w zamian za rentę, na mocy ustawy z dnia 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Skarbu Państwa w zamian za rentę i spłaty pieniężne – Dz. U. z 1974 r. nr 21, poz. 118). Jest to decyzja z dnia [...].04.1975 r. dotycząca Z. i B. małż. M. Z mocy decyzji z dnia [...].04.1975 r. wyłączono z gospodarstwa budynki, jako odrębny przedmiot własności, które mogły być użytkowane dożywotnio przez Z. i B. małż. M. Natomiast z chwilą ich śmierci budynki przechodziły na własność Skarbu Państwa. Tak stanowił art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 29.05.1974 r. W ramach tzw. komunalizacji, decyzją Wojewody B. z dnia 07.12.1992 r. Gmina J. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości o nr [...] w udziale 7/8 we wsi J. Obecnie skarżąca przyznaje, że jest właścicielką w 7/8 części działki nr [...]. W ocenie Sądu, skoro Skarb Państwa stał się właścicielem budynku (czy też jego współwłaścicielem) po śmierci Z. i B. małż. M. a nastąpiło to z mocy prawa, tj. art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 25.05.1974 r., to przestała istnieć odrębna własność budynku od gruntu (co było ewenementem prawnym w świetle ustawy z 1974 r.). Wcześniej Skarb Państwa a z chwilą komunalizacji od 1992 r. skarżąca Gmina jest właścicielką części działki nr [...] wraz z budynkiem mieszkalnym, zgodnie z zasadą: czyj grunt, tego budynki posadowione na tym gruncie. Faktem jest, że organy nadzoru budowlanego nie rozróżniają w uzasadnieniu decyzji (na co kilkakrotnie zwraca uwagę skarżąca w treści skargi), pojęcia: organ samorządowy, którym jest gmina, a organ rządowy, którym jest np. starosta czy wojewoda. Nie ma to jednak znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ okolicznością nie budzącą wątpliwości, w jej stanie faktycznym i prawnym jest to, że skarżąca posiada tytuł własności do zabudowanej działki nr [...] w 7/8 części. A zatem, jako współwłaściciel obiektu budowlanego, z mocy art. 66 w związku z art. 61 Prawa budowlanego. Gmina jest zobowiązana do zabezpieczenia obiektu, co wskazuje na prawidłowości adresata wymienionego w zaskarżonej decyzji. Sąd nie miał wątpliwości (wbrew zarzutom skargi), że skarżąca Gmina jest współwłaścicielem obiektu budowlanego, będącego obecnie w stanie zagrażającym ogólnemu bezpieczeństwu. Składowi orzekającemu w sprawie niniejszej znane jest orzecznictwo sądowe, z którego wynika, iż adresatami decyzji zobowiązującej do zabezpieczenia obiektów "powinni być wszyscy jego współwłaściciele" (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07.02.2012 r. – II OSK 2233/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14.11.2012 r. – II SA/Po 838/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21.06.2007 r. – II SA/Bk 232/07). Nie oznacza to jednak, że w konkretnym stanie faktycznym można zobowiązać jednego współwłaściciela. Z taką sytuacją mamy do czynienia na działce o nr [...] we wsi J., gdzie nie są znani wszyscy współwłaściciele 1/8 części obiektu, oprócz T. M. i E. M. (będących uczestnikami postępowania). Jak słusznie podkreślają organy nadzoru budowlanego, skarżąca Gmina od 1992 r. nie zadbała o uregulowanie stanu własności nieruchomości, chociaż jej udział jest prawie całościowy (7/8), zaś wielość spadkobierców, w większości nieznanych, wymaga przeprowadzenia czasochłonnych postępowań spadkowych na drodze postępowań cywilnych. Mając na względzie stan zagrożenia i konieczność podjęcia działań, nie cierpiących zwłoki, w celu zabezpieczenia budynku, nie jest błędem ze strony organów nadzoru budowlanego, wydanie nakazu wobec znanego współwłaściciela na dodatek samorządowego gospodarza terenu. Należy zauważyć, że brak ustalenia przez organy wszystkich współwłaścicieli działki o nr 338 można by traktować, jako naruszenie proceduralne wynikające z art. 7, 77 § 1 k.p.a. Tymczasem uchylenie decyzji przez Sąd (tj. uwzględnienie skargi) mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby naruszenie przepisów postepowania mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy (tak stanowi art. 145 § 1 ust. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) W ocenie Sadu, zobowiązanie tylko jednego współwłaściciela do wykonania obowiązku z art. 66 Prawa budowlanego nie jest uchybieniem "istotnym" i może mieć tylko pozytywny wpływ na wynik sprawy, spowodowany jej wyjątkowymi okolicznościami: koniecznością natychmiastowego zabezpieczenia obiektu, trudnościami w ustaleniu pozostałych właścicieli, możliwością regresowego dochodzenia poniesionych kosztów przez Gminę po ustaleniu współwłaścicieli obiektu i w końcu – niewielką kwotą, jaka będzie potrzebna na okalanie budynku taśmą i powieszenia tablicy ostrzegawczej. Poza prawnymi aspektami sprawy, nie sposób uznać za przekonujące twierdzenia skarżącej, iż nałożone decyzją obowiązki będą miały realne konsekwencje finansowe dla Gminy. Słusznie skomentował to PWINB w B.w odpowiedzi na skargę, jako "kuriozalne". Mając na względzie symboliczny zakres wydatków na zakup taśmy zabezpieczającej i tablicy ostrzegawczej w aspekcie zadań, jakie ma wykonywać Gmina dla swoich mieszkańców, w tym dbałość o ich bezpieczeństwo, stanowisko skarżącej Gminy jest zdumiewające w tej sprawie. Mając na względzie powyższe i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.