II SA/Bk 263/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi E. Ś. na uchwałę Zarządu Województwa P. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Zarządu Województwa P. na rzecz skarżącej E. Ś. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne. Zarząd Województwa P. uchwałą z dnia [...] stycznia 2020 r., na podstawie art.66 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.") w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512 ze zm.) odwołał z dniem [...] stycznia 2020 r., bez wypowiedzenia, Panią E. Ś. (powoływaną dalej też jako "Skarżąca") ze stanowiska dyrektora Centrum Edukacji Nauczycieli w B. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że odwołanie spowodowane jest niewłaściwymi metodami zarządzania placówką przez dyrektor E. Ś. Wynikają one z treści anonimu z dnia [...].12.2019 r., gdzie wymieniono: przyczynienie się Skarżącej do odejścia z pracy wielu cenionych pracowników, zmuszanie pracowników do podpisywania pozytywnych opinii o Skarżącej kierowanych do jej przełożonych, nieprzestrzeganie 7-dniowego harmonogramu pracy nauczycieli konsultantów, wymuszenie złożenia wypowiedzenia z pracy przez kadrową, brak obiektywizmu przy sporządzaniu ocen dorobku zawodowego nauczycieli. Na skutek wielu skarg pracowników zarzucających stosowanie mobbingu przez dyrektorkę, przeprowadzono, w Centrum Edukacji Nauczycieli, doraźny audyt w terminie 29.07.2019 r.- 14.08.2019 r. W jego wyniku stwierdzono, że Skarżąca nie zapewniała właściwej obsady kadrowej na wolnych stanowiskach pedagogicznych w latach 2017-2019, wykorzystywała pojazd służbowy niezgodnie z wystawioną delegacją, korzystała z drogich usług hotelowych ( 350 zł za dobę ) zamiast wyszukać tańszych ofert. Tym samym wykazywała brak dbałości o gospodarowanie środkami finansowymi jednostki. Nie podejmowała działań w zakresie szkoleń i kursów dla nauczycieli i pomimo ich monitów udzielała błędnych informacji. Nadto, stosując nieetyczne metody, doprowadziła do wypowiedzenia umowy o pracę przez specjalistkę do spraw administracyjnych. Organ zarzucił też Skarżącej zachęcanie nauczycieli, w kwietniu 2019 r., do udziału w strajku organizowanym przez ZNP. Organ twierdził, że p. E. Ś. nie wykazuje woli kontaktowania się z przełożonym, opuszczała placówkę bez zgody przełożonego ( przykładem nieobecność w dniu [...].08.2019 r.za co otrzymała upomnienie ). Zdaniem organu, z przyczyn etycznych jak i rażącej niekompetencji w wykonywaniu obowiązków, należało odwołać Skarżącą ze stanowiska dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, po wcześniejszym zasięgnięciu opinii Kuratora Oświaty. Powyższą uchwałę, działając za pośrednictwem pełnomocnika, E. Ś. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie: 1. art. 7, 77 par. 1, 80,8 par. 1, 107 par. 3 k.p.a. poprzez niedostateczne zebranie materiału dowodowego, nieobiektywną jego ocenę, brak wyczerpującego uzasadnienia uchwały. 2. art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przyczyny odwołania wymienione przez organ, noszą znamiona " szczególnie uzasadnionych przypadków " o jakich stanowi w/w przepis, który nie mógł mieć zastosowania. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie autora skargi organ wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wykazał, aby w wyniku działań podejmowanych przez Skarżącą zostały spełnione przesłanki uzasadniające odwołanie jej z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. Organ nie wykazał, że zaistniała sytuacja wyjątkowa, nadzwyczajna, nagła, powodująca u niego przekonanie, że dalsze kierowanie placówką stanowi istotne zagrożenie dla jej funkcjonowania. Podnoszone zaś przez organ okoliczności nie mają charakteru nagłego, gdyż jak sam podaje trwają już od dłuższego czasu. Zdaniem pełnomocnika Skarżącej brak jest podstaw do przyjęcia, że zaistniałe nieprawidłowości wymagały natychmiastowego zaprzestania wykonywania funkcji dyrektora przez Skarżącą. Naruszenia przepisów postępowania upatruje w braku weryfikacji przez organ zarzutów, wynikających z anonimu z dnia [...].12.2019 r. oraz pozostałych nieprawidłowości do których popełnienia skarżąca się nie poczuwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa. Uwzględnienie skargi na uchwałę, zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), następuje poprzez stwierdzenie jej nieważności w przypadku ustalenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W tej sprawie Skarżąca wniosła skargę na uchwałę nr [...] Zarządu Województwa P. z dnia [...].01 2020 r. w przedmiocie odwołania jej ze stanowiska dyrektora Centrum Edukacji Nauczycieli w B. uważając, że odwołanie w trybie natychmiastowym jest bezprawne. Sąd podzielił stanowisko Skarżącej z następującą argumentacją: Przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, który stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przepis ten odpowiada treścią artykułowi 38 ust. 1 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy o systemie oświaty. Dlatego też doktryna i orzecznictwo sądowe, wypracowane na podstawie uprzedniego przepisu, pozostają aktualne. Przepis art.66 ust. 1 pkt 2 p.o. wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły lub innej placówki) i stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, w związku z czym jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Przepis ten przewiduje możliwość odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej przez właściwy organ, nie podając żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Użycie przez ustawodawcę kwalifikatora "szczególnie" oznacza zawężenie zastosowania przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, że dalsze kierowanie placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tej jednostki lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" oznaczać może albo nagłe zdarzenie powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. W świetle utrwalonego już w tym względzie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. (tak NSA w wyrokach z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn.. akt I OSK 2330/16 i z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, oba dostępne w CBOSA). Nadto podkreślić należy, że prawidłowość wydanego przez organ prowadzący aktu o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać wyłącznie na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym zwolnienie oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., I OSK 933/10, Lex nr 602589 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 276/17, CBOSA). W sądownictwie administracyjnym przeważa pogląd, że negatywna ocena działalności dyrektora placówki przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy , zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty( obecnie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o.) (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11, wszystkie dostępne w CBOSA). Jak wynika z powyższego, nie każde naruszenie prawa przez dyrektora placówki oświatowej uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu. Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko (por.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. IV SA/Po 1047/11, Lex nr 1139586 oraz WSA w Kielcach z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Ke 681/11, Lex nr 1152698, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 535/10, publ. Lex nr 953908). Szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w odniesieniu do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3053/01, Lex nr 82679). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie, należy zgodzić się z pełnomocnikiem Skarżącej, że organ, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wykazał, aby w niniejszej sprawie w wyniku działań podejmowanych przez Skarżącą, zostały spełnione przesłanki uzasadniające odwołanie jej z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. W uzasadnieniu uchwały organ nie dokonał przekonywującego omówienia powodów odwołania w aspekcie przesłanki o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. W ocenie Sądu wszystkie zarzuty, jakie zostały postawione przez organ prowadzący w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały dotyczyły negatywnej oceny pracy Skarżącej, negatywnej oceny wykonywanych przez nią zadań oraz nieetycznego, nagannego odnoszenia się do współpracowników. Przyjmując nawet, że są one zgodne z rzeczywistością, to nie uzasadniają odwołania z zajmowanego stanowisko bez wypowiedzenia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. Organ nie wykazał jednak, że zaistniała sytuacja wyjątkowa, nadzwyczajna, nagła, powodująca u niego przekonanie, że dalsze kierowanie placówką stanowi istotne zagrożenie dla jej funkcjonowania. Podnoszone nieprawidłowości nie miały charakteru nagłego. Organ posiadał o nich wiedzę na wiele miesięcy przed podjęciem zaskarżonej uchwały. I tak: anonim donoszący o złym zarządzaniu placówką dotarł do organu [...].12.2019 r., negatywne wyniki audytu znane były w miesiącu sierpniu 2019 r. , natomiast jeszcze wcześniej były zgłaszane liczne ustne skargi przez pracowników. Konkludując Sąd doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień w wykonywaniu zadań przez Skarżącą, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania przez nią funkcji dyrektora. W ocenie Sądu, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania Skarżącej ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Okoliczności, na które powołuje się organ, mogły co najwyżej stanowić przyczynę odwołania dyrektora w normalnym trybie tj. za wypowiedzeniem. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców.