II SA/Bk 264/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B. - Południe w B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia – bez daty –marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie skierowania na badanie psychologiczne oddala skargę W dniu 1 grudnia 2008 r. Prokurator Rejonowy B.– P. w B. wystąpił do Komendy Powiatowej w M. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania K.G. na badania psychologiczne w związku ze stwierdzeniem, że kierował on pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości. Pismem z [...] lutego 2009 r., znak [...] Komendant Powiatowy Policji w M. poinformował, iż nie wszczęto postępowania w sprawie dotyczącej skierowania K.G. na badania psychologiczne, dlatego, że upłynął trzydziestodniowy termin wskazany w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, co odnosi ten skutek, że decyzja o skierowaniu na przedmiotowe badania nie może być wydana. Prokurator Rejonowy B.– P. w B. uznał, iż ww. pismo stanowi decyzję administracyjną i wniósł od niej odwołanie. Zarzucił on naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja o skierowaniu K.G. na badanie psychologiczne nie może być wydana po upływie 30 dni od dnia, w którym wymieniony kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości. Postanowieniem z marca 2009 r. (bez daty dziennej), nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. stwierdził niedopuszczalność odwołania z uwagi na nieistnienie przedmiotu zaskarżenia – brak decyzji. W ocenie organu II instancji pismo Komendy Powiatowej Policji w M. nie może być uznane za decyzję administracyjną z powodu niespełnienia wymogów formalnych określonych w art. 107 k.p.a. oraz nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, iż z powodu upływu 30 dniowego terminu wskazanego w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy, wszczęcie przedmiotowego postępowania mija się całkowicie z celem albowiem już w momencie wszczęcia organ zdaje sobie sprawę, że prowadzone postępowanie będzie musiał umorzyć z uwagi na upływ wskazanego terminu. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Prokurator Rejonowy B.– P. w B. Zarzucił on zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 105 § 1 i 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez organ odwoławczy, iż pismo Komendy Powiatowej Policji w M. z dnia [...] lutego 2009 r. informujące o braku podstawy prawnej do skierowania K.G. na badania psychologiczne z powodu upływu terminu 30 dni od dnia, w którym kierował on pojazdem w stanie nietrzeźwości, nie jest decyzją administracyjną, co stało się przyczyną stwierdzenia przez ten organ niedopuszczalności złożonego odwołania z uwagi na nieistnienie przedmiotu zaskarżenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż przedmiotowe pismo Komendy Powiatowej Policji w M. jest decyzją administracyjną albowiem rozstrzyga ono indywidualną sprawę K.G. co do jej istoty w całości i kończy postępowanie w I instancji. W tej sytuacji, skoro decyzja administracyjna została wydana przez organ I instancji i wniesiono od niej odwołanie, to organ II instancji winien je rozpoznać. Skarżący podniósł ponadto, iż organ administracji nie był uprawniony do oceny zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie to zostało bowiem wszczęte z chwilą doręczenia takiego żądania organowi administracji publicznej, w sytuacji zaś gdy organ dojdzie do przekonania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostały naruszone przepisy prawa w takim stopniu, który nakazywałby jego uchylenie. Na wstępie należy podkreślić, iż przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., którym organ ten stwierdził niedopuszczalność złożonego odwołania z uwagi na nieistnienie przedmiotu zaskarżenia, tj. brak decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż pismo Komendy Powiatowej Policji w M. z dnia [...] lutego 2009 r. stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną i nie może być uznane za decyzję administracyjną z powodu niespełnienia wymogów formalnych określonych w art. 107 k.p.a. oraz nie przeprowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Sądu takie stanowisko organu II instancji jest zasadne, a argumentację skarżącego, w kwestii ustalenia, iż pismo organu I instancji jest decyzją – należało uznać za chybioną. Rację należy przyznać organowi odwoławczemu, który wydał postanowienie o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy zaskarżone pismo nie było decyzją administracyjną. Tutejszy sąd administracyjnym w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu, iż pismo Komendanta Policji w M. nie mogło być uznane za decyzję administracyjną, albowiem – jako takie - nie weszło ono do obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania natury przedmiotowej obejmuje m.in. nieistnienie decyzji w sensie prawnym, a ta nie istnieje, np. gdy czynność nie jest decyzją i np. wówczas, gdy nie doręczono jej którejkolwiek ze stron postępowania. Odwołanie - co należy przypomnieć – służy bowiem od decyzji (art. 127 § 1 k.p.a.). W sytuacji zatem, gdy nie ma decyzji administracyjnej, nie może być mowy o dopuszczalności odwołania. Sąd popiera stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 29 lutego 2008r., I OSK 910/07 (LEX nr 453423) gdzie stwierdzono, iż odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Nie ulega też wątpliwości, iż pismo nie spełniające wymogów z art. 107 § 1 k.p.a. nie jest decyzją, a z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Skład orzekający Sądu, pragnie zaznaczyć, iż nie jest mu obce stanowisko innego składu tego Sądu orzekającego w innych podobnych sprawach z udziałem skarżącego, gdzie uznano podobne pismo za decyzję administracyjną (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 lipca 2009r., II SA/Bk 253/09 nie publ.). Niemniej jednak, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, Sąd nie zgadza się z takim poglądem. Zdaniem składu orzekającego, pisma Komendanta Policji Powiatowej w M. nie można potraktować za decyzję administracyjną przede wszystkim dlatego, że nie weszło ono do obrotu prawnego w takiej formie. Aby można było mówić o decyzji administracyjnej musi być ona skierowana do podmiotu, którego prawa i obowiązki są rozstrzygane. Tymczasem przedmiotowe pismo z dnia [...] lutego 2009r. zostało wysłane do skarżącego (Prokuratora Rejonowego B.– P. w B.), a nie do osoby bezpośrednio zainteresowanej skierowaniem na badania, tj. do K.G. Pismo powyższe, nie zostało ani skierowane do tej osoby, ani też nie zostało jej doręczone. Ten fakt – jako podstawowy - zaważył na ocenie, iż pisma Komendanta Policji Powiatowej w M. z dnia [...] lutego 2009r. nie można uznać za decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Skoro zatem rozstrzygnięcia Komendanta Policji nie doręczono stronie postępowania administracyjnego, to decyzja w sensie prawnym nie istnieje i brak jest przedmiotu zaskarżenia (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007r., II SA/Wa 1907/06, LEX Nr 299845). Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, aby mogło być uznane za decyzję administracyjną musiałoby być doręczone osobie, której prawa i obowiązki kształtuje i tylko wówczas można by uznać, że weszło do obrotu prawnego. W niniejszej sprawie takiego faktu nie stwierdzono, przez co nie może być mowy, że Komendant Policji Powiatowej w M. wydał decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy skierowania K.G. na badania psychologiczne. Spełnienie natomiast pozostałych przesłanek formalnych decyzji administracyjnej - na co powołuje się skarżący - nie mają zasadniczego znaczenia w tej kwestii. Co prawda treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną, niemniej jednak, jednym z podstawowych jej wymogów jest doręczenie stronie postępowania (w tym wypadku kierującemu pojazdem, którego dotyczyć miało skierowanie na badania psychologiczne). W kwestii formy rozstrzygnięcia organu I instancji, jakie winno zapaść w wyniku wniesienia przez Prokuratora wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania danej osoby na badania psychologiczne Sąd administracyjny stoi na stanowisku, iż organ zobligowany jest do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia w przepisanej prawem formie, a nie do udzielania odpowiedzi zwykłym pismem, na które nie przysługuje środek zaskarżenia. W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż czym innym jest uznanie wydanego w niniejszej sprawie pisma za decyzję administracyjną, a czym innym określenie – jak należało postąpić. Jak podniesiono powyżej, pisma Komendanta Policji Powiatowej w M. z dnia [...] lutego 2009r. nie można było uznać za decyzję, gdyż nie weszła ona do obrotu prawnego, natomiast środkiem do kwestionowania takiego postępowania organu było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i ewentualna skarga na bezczynność organu. Uznanie przez Prokuratora, że dane pismo jest decyzją i złożenie w związku z tym odwołania musiało skutkować wydaniem przez organ odwoławczy takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w niniejszej sprawie organ odwoławczy postąpił zgodnie z przepisami prawa uznając wniesienie odwołania za bezprzedmiotowe, natomiast skarżący kwestionując wydane przez organ I instancji pismo, winien uczynić to w innym trybie. Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym niejednokrotnie w orzecznictwie (także we wspomnianym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 9 lipca 2009r., II SA/Bk 253/09 nie publ.), iż organ pierwszoinstancyjny po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania winien odnieść się do niego w odpowiedniej formie przewidzianej prawem. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania, może to być rozstrzygnięcie merytoryczne lub formalne. Zgodzić się trzeba z twierdzeniem strony skarżącej, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania (pisma, podania, wniosku) organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z tym przepisem, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika, czy też uznania organu, gdyż ma miejsce (z mocy prawa) w dniu złożenia żądania. W tej sytuacji organy administracji nie były władne do oceny, czy zasadne jest wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie, czy też nie, albowiem zostało ono wszczęte już z chwilą doręczenia takiego żądania przez stronę skarżącą. Taka ocena winna nastąpić w formie odpowiedniego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie zaś w postaci zwykłego pisma. Jednakże zwalczanie powyższego na obecnym etapie postępowania sądowego nie jest już możliwe. Na marginesie, Sąd zauważa uchybienie w postaci braku daty dziennej wydania zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, co narusza treść art. 107 § 1 k.p.a. Zaistnienie jednak takiego uchybienia nie powoduje, że postanowienie podlega uchyleniu. Powyższa wada – zdaniem Sądu - nie wpływa w sposób istotny na wynik rozstrzygnięcia. "Brak daty nie pozbawia postanowienia charakteru orzeczenia administracyjnego, lecz stanowi wadliwość, która może być usunięta w trybie art. 113 k.p.a. Zatem nie jest to wada, która mogła w sposób istotny wpływać na wynik rozstrzygnięcia" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.09.2007r., II SA/Wa 61/07, LEX Nr 383747). W tej sytuacji, mając na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.