II SA/Bk 266/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej kabiny oddala skargę. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] lutego 2013r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. z [...] stycznia 2013r., znak [...] nakazującą Panu M. Ż. (dalej: Skarżący) rozbiórkę kabiny lakierniczej wraz z zadaszeniem, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę na działkach nr ewid. [...], położonych w S. przy ul. L. [...]. U podstaw rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu [...] kwietnia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące legalności budowy przez Skarżącego opisanej powyżej kabiny lakierniczej. Po przeprowadzeniu oględzin ten sam organ postanowieniem z [...] maja 2010r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał Skarżącego do przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Po przedłożeniu przez Skarżącego wymaganej dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2011r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] czerwca 2011r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organy uznały, że sporna kabina lakiernicza jest budynkiem, gdyż posiada dach, jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród a poprzez posadowienie jej na betonowym fundamencie jest trwale związana z gruntem. W związku z tym na jej realizację, z mocy art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, należało uzyskać pozwolenie na budowę. Wykonanie inwestycji bez wymaganego zezwolenia uzasadniało, zdaniem organów, wdrożenie procedury legalizacyjnej. Pan M. Ż. złożył skargę na powyższe postanowienie do tut. Sądu, jednak WSA w Białymstoku odrzucił skargę z uwagi na nieuiszczenie wpisu (postanowienie WSA w Białymstoku z 22 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Bk 567/11). Następnie, w związku z brakiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2013r., nr [...] nakazał Skarżącemu rozbiórkę kabiny lakierniczej. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący zarzucił, że organ nieprawidłowo zakwalifikował kabinę. Wskazał, że nie jest ona budynkiem a jedynie tymczasowym obiektem budowlanym niepołączonym trwale z gruntem. Dlatego legalizacja winna nastąpić na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane, nie zaś na podstawie art. 48 i 49 tej ustawy. Utrzymując w mocy decyzję PINB w W. M. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził w pierwszej kolejności, że na tym etapie organy nadzoru nie mają możliwości ponownej analizy kwestii już rozstrzygniętych, zwłaszcza prawidłowości kwalifikacji prawnej inwestycji wykonanej niezgodnie z prawem. Kwestia ta została jednoznacznie wyjaśniona w postanowieniu tego organu z [...] czerwca 2011r. oraz w postanowieniu je poprzedzającym, wydanym przez PINB w W. M. Organ podkreślił, że sporny obiekt jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada dach i fundament, którym jest trwale związany z gruntem. Wyjaśnił przy tym, że fundament nie musi mieć tradycyjnej formy ławy, wystarczy, jeśli jest wykonany punktowo albo w postaci płyty żelbetowej. Istotna jest funkcja, jaką pełni. Zdaniem organu, w tej sytuacji, wobec braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej koniecznym było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, Pan M. Ż. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., żądając uchylenia tej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji PINB w W. M. z [...] stycznia 2013r. Zdaniem Skarżącego, podstawy wydania decyzji przez organ II instancji z [...] lutego 2013r. nie mógł stanowić przepis art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Opłata legalizacyjna została bezpodstawnie naliczona w oparciu o przepis art. 49 ust. 1 i 2 tej ustawy w zw. z art. 59f ust. 1, 2 i 3 i art. 59g, zamiast na podstawie art. 49b ust. 5 pkt 2 ustawy w związku z tym, że sporny obiekt jest obiektem budowlanym. Skarżący zakwestionował przyjęte przez organy stanowisko, że sporna kabina lakiernicza stanowi budynek w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Jego zdaniem, stanowi ona tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Jej budowa pozwala na montowanie w zależności od potrzeb warsztatu lakierniczego. Jej montaż i demontaż jest możliwy w każdym czasie. Błędne jest, zdaniem Skarżącego, stanowisko organów, że wykonanie zadaszenia i ścian spowodowało przekształcenie kontenerowej kabiny w budynek. Zastosowana zaś płyta żelbetonowa monolityczna nie spełnia funkcji fundamentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja w sprawie rozbiórki samowolnie wybudowanej kabiny, jednak główne zarzuty skargi dotyczą prawidłowości wdrożenia procedury legalizacyjnej. Likwidacja samowoli budowlanej polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest uregulowana w art. 48, art. 49 i art. 49a ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Co do zasady jest to sprawa administracyjna załatwiana przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Załatwienie tej sprawy może polegać na wydaniu decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3) albo decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 4). Skoro jest to sprawa administracyjna, to zastosowanie mają do niej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Jednakże jest też ona w sposób szczególny uregulowana w powołanych przepisach Prawa budowlanego. Taką szczególną regulacją jest obowiązek rozstrzygania o pewnych kwestiach w toku postępowania postanowieniami. Jedną z tych kwestii jest ustalenie opłaty legalizacyjnej, którą ustala się postanowieniem, na które przysługuje zażalenie (zdanie ostatnie art. 49 ust. 1). Z powołanych przepisów wynika, że ustalenie opłaty legalizacyjnej następuje na tym etapie postępowania prowadzonego w celu likwidacji samowoli budowlanej, kiedy dokonano już z pozytywnym skutkiem oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Wynika z nich też, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest jednym z warunków pozytywnego załatwienia sprawy dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej. Jej nieuiszczenie skutkuje wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki (zdanie ostatnie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego), zaś uiszczenie daje możliwość wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, ale nie przesądza o prawidłowości takiej decyzji, gdyż, jak wynika z art. 49a ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku uchylenia decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego w postępowaniu odwoławczym, opłata legalizacyjna podlega zwrotowi. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest więc odrębną sprawą administracyjną, lecz rozstrzygnięciem podejmowanym w sprawie dotyczącej likwidacji samowoli budowlanej, polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wydane na podstawie zdania ostatniego art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego jest aktem wydanym w granicach sprawy dotyczącej decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydanej na podstawie zdania ostatniego art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Postanowienie takie może być zatem, co do zasady, w oparciu o art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objęte rozstrzygnięciem w sprawie ze skargi na decyzję o nakazie rozbiórki podjętej na tej podstawie. Takie stanowisko zostało też zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 grudnia 2008r., w sprawie o sygn. II OSK 1633/07. Jak wskazał NSA w powołanym wyroku z 17 grudnia 2008r., warunkiem zastosowania art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia dla końcowego załatwienia sprawy. Warunek ten jest w rozpoznawanej sprawie spełniony z uwagi na znaczenie ustalenia opłaty legalizacyjnej dla decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. ze zdaniem ostatnim art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Tego rodzaju zakończenie sprawy likwidacji samowoli budowlanej jest bowiem tylko i wyłącznie sankcją za niewykonanie postanowienia w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Zasadniczą kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy kabina lakiernicza jest obiektem budowlanym, dla którego przepisy prawa wymagają pozwolenia na budowę, czy też, jak chce tego Skarżący, tymczasowym obiektem budowlanym, dla którego wymagane było jedynie zgłoszenie. Od zakwalifikowania do jednej z tych grup zależy to, czy w sprawie znajdzie zastosowanie procedura legalizacji uregulowana w przepisach art. 48 i 49 w zw. z art. 59f i 59g Prawa budowlanego czy też w art. 49b tej ustawy. Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęły organy, że sporna kabina stanowi budynek w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W myśl przepisu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jak wynika z akt sprawy, w tym z załączonego materiału zdjęciowego (k. [...] akt admin.), kabina lakiernicza posiada wszystkie wymienione elementy tj. posiada przegrody budowlane, fundamenty oraz dach. Z opisu technicznego wynika m.in., że kabina ma fundament żelbetowy – płytę fundamentową żelbetową zbrojoną krzyżowo. W ocenie Sądu fundament nie musi mieć formy murowanej, nie ma przeszkód, aby posiadał formę płyty żelbetowej. Istotnym jest, aby zapewniał stabilność i trwałość konstrukcji i przekazywał na podłoże obciążenie budowli. WSA w Poznaniu w wyroku z 18 lipca 2012r., sygn. akt IV SA/Po 356/12 uznał, że to, że określony obiekt budowlany jest przestawny nie oznacza, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela to stanowisko i stwierdza, że nie ma przeszkód, aby płyta monolityczna, żelbetowa mogła pełnić funkcję fundamentu. Odnośnie spornej kwestii trwałego związania z gruntem istnieje ugruntowane już orzecznictwo sądowe. Wskazać należy m.in. na wyrok WSA w Gdańsku z 28 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Gd 564/12, w którym Sąd ten stwierdził, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2558/10 wyraził pogląd, że to, że określony obiekt budowlany jest przestawny i zawiera prefabrykowany fundament powierzchniowy, nie oznacza, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (wszystkie przytoczone wyroki opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – cbois.nsa.gov.pl). Chociaż przytoczone poglądy zostały wyrażone na kanwie spraw dotyczących obiektów reklamowych, to, w ocenie Sądu, w zakresie trwałego związania z gruntem nie ma przeszkód, by odnieść je również do budynków. Przenosząc zaś te rozważania na grunt analizowanej sprawy należy stwierdzić, że cechy obiektu jakim jest kabina lakiernicza, w szczególności zaś jej gabaryty, funkcja, jakie pełni czy przeznaczenie niewątpliwie trwałego związania z gruntem wymagają. Dlatego Sąd uznał, że w przypadku spornej kabiny została też spełniona przesłanka trwałego związania z gruntem. Podsumowując tą część rozważań Sąd stwierdza, że stanowiąca przedmiot niniejszej sprawy kabina lakiernicza została prawidłowo potraktowana przez organ jako budynek, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia. W konsekwencji organy prawidłowo przyjęły, że wobec stwierdzonej samowoli budowlanej takiego obiektu zastosowanie znalazł przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, a podstawą ustalenia opłaty legalizacyjnej były przepisy art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1, 2 i 3 oraz art. 59g tej ustawy. Podkreślenia zwłaszcza wymaga, że organy prawidłowo ustaliły kwotę opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie Sąd stwierdza, że organy obu instancji w decyzjach dotyczących rozbiórki kabiny nie dokonały wystarczającej analizy kwestii prawidłowości zastosowania przepisów w sprawie legalizacji. Sąd uznał jednak, że wystarczająca analiza została przeprowadzona przy wydawaniu postanowień nakładających opłatę legalizacyjną tj. w postanowieniu wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011r. i utrzymującym je w mocy postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [..] czerwca 2011r. Powyższe niewątpliwe uchybienie organów obu instancji nie miało jednak wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. Nie jest sporne, że Skarżący nie uiścił nałożonej na niego opłaty legalizacyjnej. To zaś, z mocy art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, obligowało organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Uiszczenie opłaty jest jedynie uprawnieniem inwestora, jednak w przypadku nieuiszczenia opłaty organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).