II SA/Bk 268/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S. – Sołtysa wsi H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...] w przedmiocie przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia p o s t a n a w i a odrzucić skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]02.2007r. po rozpatrzeniu odwołania PUPH [...] – sp. z o.o. w B. ( wnioskodawcy w sprawie ) od decyzji Wójta Gminy J. K. z [...]11.2006r. odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na połączeniu dwóch istniejących pól składowych w celu wypełnienia powstałego "wąwozu" oraz wykorzystania niezagospodarowanego trójkąta do zapełnienia bezpiecznymi dla środowiska przesortowanymi odpadami, w miejscowości H. na działce nr geod. [...], orzekł o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie kolegium organ I instancji nie dokonał rzetelnej oceny planowanego przedsięwzięcia w aspekcie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, regulującej w sposób wyczerpujący przesłanki odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ I instancji skoncentrował się na ocenie działalności funkcjonującego Zakładu Utylizacji Odpadów Komunalnych H. i wpływie tej działalności na środowisko a nie na analizie wpływu na środowisko przedsięwzięcia opisanego wnioskiem. Organ odwoławczy wskazał na naruszenie przez organ I instancji art. 7 i 77 kpa i zalecił powtórną ocenę planowanego przedsięwzięcia po przeanalizowaniu obligatoryjnych elementów przedłożonego raportu i jego aneksów. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję kasacyjną wnieśli mieszkańcy H. w osobach J. F. i W. Ż., których nieruchomości przylegają bezpośrednio do terenu wysypiska oraz Sołtys wsi H. – E. S. Skargi J. F. i W. Ż. zostały przez sąd prawomocnie odrzucone z powodu nieusunięcia braków formalnych (postanowieniem Sądu z dnia 10.05.2007r. – k. 60 akt). Przedmiotem rozpoznania pozostała skarga Sołtysa wsi H., który zarzucił decyzji kolegium naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez przyjęcie, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz art. 138 § 2 kpa poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. prezentując ostateczne stanowisko w sprawie wniosło o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z racji wywiedzenia jej przez podmiot nie mający przymiotu strony postępowania. Przedstawiciel kolegium stwierdził, że zaskarżona decyzja była doręczona sołtysom poszczególnych wsi wyłącznie w ramach informowania społeczeństwa i zapewnienia mu możliwości składania uwag i wniosków. Skarżąca jako Sołtys wsi H. nie ubiegała się o dopuszczenie sołectwa do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Na wypadek niepodzielenia przez Sąd wniosku o odrzucenie skargi SKO wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga Sołtysa wsi H. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Na wstępie podkreślić należy, że podpisana pod skargą E. S. w toku postępowania administracyjnego i przed Sądem nie powoływała się na własny interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony. Skargę niniejszą wywiodła jako Sołtys wsi H. i wyłącznie jako sołtys tejże wsi brała udział w postępowaniu przed organami administracji. Brak zaś powoływania się na własny interes prawny skarżącej jako osoby fizycznej do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony, obligował Sąd wyłącznie do wypowiedzenia się w kwestii legitymacji do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji i sądowoadministracyjnym, sołectwa, którego reprezentantem na zewnątrz jest sołtys. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany pozostaje pogląd zarówno orzecznictwa, jak i doktryny, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi być to własny interes danego podmiotu ( zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1563/04, Lex nr 171196, uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 9/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 102; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 8, Warszawa 2006, str.230). Z mocy art. 29 kpa stronami mogą być zarówno osoby fizyczne, jak i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia odbywa się na zasadach ogólnych określonych w kpa. Bezsprzecznie stronami tego postępowania, oprócz wnioskodawcy, będą sąsiedzi planowanej inwestycji - właściciele nieruchomości objętych przewidywanym obszarem ograniczonego oddziaływania, ewentualna konieczność utworzenia którego to obszaru powinna wynikać z raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska o udział w postępowaniu na prawach strony mogą się też ubiegać organizacje społeczne. Nie ulega wątpliwości, że sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy ( vide: art. 5 ustawy o samorządzie gminnym) nie może zostać uznana za organizację społeczną i być dopuszczona w tym charakterze do udziału w postępowaniu (vide: Komentarz do ustawy o samorządzie terytorialnym A. Agopszowicz, Z. Gilowska – C.H.Beck 1999, s.59). Skarżące sołectwo nie wykazało przy tym, by legitymowało się własnym prawem własności lub użytkowania wieczystego do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Sołectwo stanowi jednostkę pomocniczą gminy, której organizację i zakres działania określa Rada Gminy odrębnym statutem ( vide: art. 5 ustawy o samorządzie gminnym). Jak wynika z przedłożonego na żądanie Sądu, Statutu Sołectwa H., uchwalonego przez Radę Gminy w J. D. uchwałą z dnia [...]08.1996r. Nr [...], Sołectwo H. nie posiada osobowości prawnej, w tym zakresie działa w ramach osobowości prawnej gminy ( § 32 statutu ). Wprawdzie § 31 statutu mówi, iż Sołectwo posiada zdolność do występowania przed sądem jako strona, realizując to uprawnienie poprzez sołtysa, ale nie jest to równoznaczne z legitymowaniem się interesem prawnym lub uprawnieniem w rozumieniu art. 28 kpa tj. wywodzonym z przepisu prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, prawem do żądania wydania przez organ administracji publicznej konkretnej decyzji administracyjnej. Bycie zobowiązanym – w rozumieniu art. 28 kpa – oznacza zaś sytuację, w której istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie, którego organ administracji publicznej może na dany podmiot nałożyć obowiązek konkretnego zachowania się. Skoro działalność sołectw jest ściśle powiązana z działalnością gminy, sołectwo nie może samodzielnie tj. we własnym imieniu i we własnym interesie, skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania ( por. wyrok NSA z dnia 20 września 2001r. sygn. akt II SA 1539/00, Lex nr 53449, wyrok NSA z dnia 26 maja 1992r. sygn. akt SA/ Wr 1248/91, niepubl.). Pogląd, że jednostka pomocnicza gminy stanowi jedynie część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego, jest w doktrynie prawa i orzecznictwie utrwalony. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Jednostka pomocnicza nie może być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego ( por. K. Bandarzewski i inni, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, str. 60, 63, 346; E. Klat- Górska, L. Klat- Wertelecka, Oznaczenie strony w decyzji administracyjnej, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 7-8, str. 66; wyrok NSA z dnia 10 października 2000r. sygn. akt II SA/ Łd 1097/00, ONSA, nr 4, poz. 187). Z woli ustawodawcy (art. 35,48 ustawy o samorządzie gminnym) jednostki pomocnicze wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy, zarządzają i korzystają z mienia komunalnego oraz rozporządzają dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Wykonują władztwo zależne od gminy, a nie samodzielne. Status strony postępowania samodzielnie skarżącemu sołectwu nie mógł, zatem przysługiwać. Umieszczenie Sołectwa w wykazie stron postępowania było błędem i winno być traktowane wyłącznie w kategoriach zapewnienia mieszkańcom wsi położonych najbliżej wysypiska, możliwości uczestnictwa w postępowaniu poprzez składanie uwag i wniosków, tym bardziej, że przepis art. 38 ustawy Prawo ochrony środowiska daje między innymi jednostkom pomocniczym samorządu terytorialnego prawo współdziałania z organami administracji w dziedzinie ochrony środowiska. Przyznanie sołectwu, które jest elementem składowym gminy, przymiotu strony postępowania godziłoby w zasadę, że stroną postępowania sądowego, a wcześniej administracyjnego, nie może być gmina, której organ wydał zaskarżoną decyzję I instancji ( vide: wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006r. I OSK 460/05, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006r. II OSK 780/05, postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006r. II GSK 387/05). Jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w I instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie ( vide: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r. I OSK 521/05, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r. OSK 1017/04, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 29 listopada 2004r. III SA/Gd 587/04). Sytuacji prawnej skarżącego sołectwa nie zmienia fakt doręczania mu decyzji wydanych postępowaniu administracyjnym, albowiem sam fakt doręczenia decyzji nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata (tak w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2006 r. II OSK 357/05). Biorąc pod uwagę powyższe skargę jako niedopuszczalną Sąd odrzucił (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 50 tejże ustawy - Dz. U. 2002r. Nr 153, poz. 1270).