II SA/Bk 270/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. zwanej dalej: "k.p.a.") stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Burmistrza L. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] informującego W. P. (zwaną dalej: "Skarżącą"), zam. w L. przy ul. [...] o wywiązywaniu się gminy z obowiązku zapewnienia nauki synowi w Gimnazjum w L. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. Skarżąca zwróciła się do Burmistrza L. z prośbą o zorganizowanie dowozu syna W. P. - niepełnosprawnego dziecka z domu do Zespołu Szkół Samorządowych Gimnazjum Nr [...] z oddziałem integracyjnym w A. przy ul. [...] od dnia [...] lutego 2017 r. Prośbę uzasadniła tym, że w szkole ogólnodostępnej w L. syn został wykluczony z grupy rówieśniczej, jego kondycja psychiczna została zachwiana i jedynym wyjściem z obecnej sytuacji jest zmiana szkoły na taką, która posiada oddział integracyjny i gdzie będzie prowadzona terapia treningu uspołeczniania. Burmistrz L. pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], poinformował Skarżącą, że gmina wywiązuje się z obowiązku jaki nakłada na nią prawo oświatowe oraz orzeczenie o kształceniu specjalnym syna nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Wskazał, że Gimnazjum w L. stworzyło uczniowi jak najlepsze warunki i dlatego W. P. winien kontynuować naukę w miejscowej szkole. Podaniem z dnia [...] lutego 2017 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Skarżąca odwołała się od powyższego pisma - nazywając go decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], prosząc o pomoc w sprawie uzyskania zwrotu kosztów przez nią ponoszonych na dowóz syna do szkoły w A. Skarżąca wyjaśniła, że syn ma zdiagnozowany autyzm, a w ogólnodostępnej szkole w L., która nie posiada oddziału integracyjnego, spotykał się z brakiem zrozumienia ze strony rówieśników i nauczycieli, praktycznie został wykluczony ze społeczności szkolnej. Dodała, że ustawa o systemie oświaty obliguje gminę do zapewnienia choremu dziecku bezpłatnego dowozu i opieki podczas przejazdu do szkoły. Wskazała też na stanowisko Ministerstwa Edukacji Narodowej, które za najbliżej położoną szkołę uznaje taką placówkę, która spełnia zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Skarżąca złożyła "odwołanie od decyzji Burmistrza L. z dnia [...] stycznia 2017 r." Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Skarżącej. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że Skarżąca odwołała się od pisma, które nie mogło być i nie jest decyzja administracyjną, co oznacza, iż w rozpoznawanej sprawie nie ma przedmiotu odwołania. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy od decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 1 pkt. 1 w zw. z art. 104 k.p.a. decyzja jest aktem administracyjnym kończącym postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzygającym sprawę co do istoty. O tym kiedy organ administracji uprawniony jest do wydania aktu administracyjnego decydują przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, takie przepisy odnajdujemy w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.). Stosownie do art. 17 ust. 3a pkt 3 ww. ustawy obowiązkiem gminy jest zwrot kosztów przejazdu ucznia wymagającego kształcenia specjalnego oraz jego opiekuna do najbliższej szkoły na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. W związku z powyższym Kolegium podniosło, że problem, z którym zwróciła się Skarżąca, winien być załatwiony przez zawarcie umowy między Burmistrzem L. a opiekunami W. P. Umowa taka winna uregulować wzajemne prawa i obowiązki obu jej stron, a w szczególności kwestię zwrotu kosztów za dowóz niepełnosprawnego dziecka z L. do odpowiedniej szkoły w A. Nadmienił, że negocjowanie treści takiej umowy pozostaje w gestii stron ją podpisujących, a wynikłe na tym tle spory podlegają kompetencji sądu cywilnego. Kolegium podniosło, że z powyższego wynika, że sprawa poruszona w odwołaniu, dotycząca zwrotu kosztów przejazdu do szkoły gimnazjalnej ucznia objętego kształceniem specjalnym, nie jest rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej. Skoro z woli ustawodawcy przedmiotowy zwrot kosztów dojazdu ustalony może być jedynie w formie umowy, to zdaniem Kolegium, pismo Burmistrza L. z dnia [...] stycznia 2017 r. można uznać co najwyżej za negocjacje co do treści umowy. W takich negocjacjach nie może uczestniczyć administracyjny organ odwoławczy, jakim jest Kolegium, zaś stanowiska stron zawieranej umowy nie podlegają zaskarżeniu w toku instancji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżąca przedstawiła powody, dla których jej syn W. nie mógł kontynuować nauki w szkole w L. negatywnie oceniła postawę Burmistrza L., polegającą na unikaniu realizacji ustawowego obowiązku zwrotu kosztów przejazdu dziecka do nowej szkoły w A. Poprosiła Sąd o pomoc w pozytywnym załatwieniu powstałego problemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Pismem procesowym z dnia 12 czerwca 2017 r. pełnomocnik ustanowiona z urzędu na zasadzie prawa pomocy zaskarżyła w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2017 r. oraz poprzedzającą je czynność Burmistrza L. z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy rozpatrzenia wniosku Skarżącej o zorganizowanie dowozu dziecka do szkoły. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 3a pkt 1 i 3 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), poprzez odmowę uznania pisma Burmistrza L. z dnia [...] stycznia 2017 r. za akt administracji publicznej, uznanie za niedopuszczalne jego zaskarżenie, - art. 65 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, nieuznanie "odwołania" za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i nieprzekazanie go przez SKO w S. do organu właściwego, czyli Burmistrza L. Mając powyższe wniosła o uchylenie w całości postanowienia SKO w S. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Burmistrzowi L. W uzasadnieniu podniosła, że jej zdaniem sprawa wszczęta na skutek wniosku Skarżącej o zorganizowanie dowozu jej dziecka do konkretnej placówki szkolnej powinna być rozstrzygana na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a nie na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 3 ww. ustawy. Wskazała, że czynność zorganizowania bezpłatnego dowozu dziecka do szkoły oraz czynność organu, podejmowane w zakresie zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły, na podstawie art. 17 ww. ustawy, stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji podlegają kognicji sądów administracyjnych. Nadmieniła również, że z akt sprawy wynika, iż Skarżąca nie została pouczona przez Burmistrza L. ani o sposobie skarżenia czynności organu wyrażonej pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., ani o terminie wniesienia środka zaskarżenia. Nie sposób, zdaniem pełnomocnika, dopatrzyć się winy Skarżącej w uchybieniu 14-dniowemu terminowi do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem skarga podlega rozpoznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie prawa nie narusza. Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia odwołania od aktu nie mającego charakteru decyzji administracyjnej, jako że w myśl art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie służy od wydanej w pierwszej instancji decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, że odwołanie było niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, bowiem pismo Burmistrza L. z dnia [...].01.2017 r. w sprawie dowozu syna skarżącej do szkoły w związku z zamiarem zmiany szkoły, nie jest decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pisma przez Burmistrza L., obowiązkiem gminy jest zwrot kosztów przejazdu ucznia wymagającego kształcenia specjalnego oraz jego opiekuna do najbliższej szkoły na zasadach określonych w umowie zawartej pomiędzy wójtem a rodzicami, jeżeli rodzice sprawują opiekę nad dzieckiem. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sprawie dowozu dzieci do szkoły, jak i odmowy zawarcia umowy na refundację kosztów dowożenia dziecka niepełnosprawnego nie wydaje się decyzji administracyjnej. Ewentualna odmowa dowozu dziecka przez gminę czy odmowa refundacji kosztów dziecka niepełnosprawnego przez gminę, mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (postanowienia NSA z dnia 03.08.2016 r I OSK 1720/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 02.02.2017 r. II SA/Ol 1390/16). Ponadto treść powołanego pisma Burmistrza L. nie odpowiada niezbędnemu minimum wymogów jakie powinna spełniać decyzja administracyjna, zgodnie z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Jedyne uchybienie jakie można zarzuć Kolegium, które nie miało wpływu na poprawność rozstrzygnięcia, to brak precyzyjnego pouczenia Skarżącej o możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności organu o odmowie zawarcia umowy na refundację kosztów dowożenia dziecka niepełnosprawnego. Zgodnie z art. 52 § 2 P.p.s.a. skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z tych względów orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.