II SA/Bk 271/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi A. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej L. P. wykonane na zasadzie prawa pomocy. Decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] grudnia 2012 r., Nr [...], ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 1.256 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy drogi oznaczonej jako ul. S. G., przy nieruchomości położonej w B. przy ul. S. G. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta . jako działka nr [...] w obr. [...], stanowiącej własność L. P. (dalej: Skarżąca). Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego oraz z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że została wykonana droga – ulica S. G. w B. wraz z urządzeniami pomocniczymi. Wcześniej nieruchomość Skarżącej posiadała dostęp do nieurządzonego pasa drogowego tj. jezdni gruntowej bez urządzonego chodnika. Nawierzchnia tego typu powodowała niedogodności dla mieszkańców posesji usytuowanych przy ul. S. G. Organy ustaliły, że Gmina B. od początku powstania pasa drogowego oznaczonego jako ul. S. G. sukcesywnie realizowała urządzenia infrastruktury technicznej. W trakcie realizacji inwestycji dokonano okrawężnikowania pasa drogowego, profilowania i zagęszczenia mechanicznego podłoża pod warstwy konstrukcyjne nawierzchni, wykonania podbudowy zasadniczej z kruszywa łamanego oraz wybudowania nawierzchni jezdni wraz z chodnikami, krawężnikami i wjazdami. Po wybudowaniu droga została oddana do użytku, w związku z czym zostały stworzone warunki do korzystania z niej. Dlatego organy stwierdziły, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Powyższe wynika ze sporządzonego na tą okoliczność operatu szacunkowego. Wysokość należnej opłaty adiacenckiej ustalono przy zastosowaniu stawki procentowej określonej uchwałą Rady Miejskiej B. nr [...] z dnia [...] listopada 2007r oraz przy uwzględnieniu stopnia wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z operatu szacunkowego. Organ ustalił, że budowa ulicy S. G. w B. została zrealizowana na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę z [...] listopada 2008r. Następnie droga została oddana do użytkowania. Zarząd Dróg i Inwestycji Miejskich określił termin oddania ulicy do użytkowania na dzień 14 stycznia 2010r. Organy stwierdziły, że termin do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej upłynął więc w dniu 14 stycznia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji dokonało oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego stwierdzając, że został on wykonany w sposób rzetelny. Nie stwierdziło natomiast uchybień w zakresie zastosowania w sprawie uchwały w zakresie zastosowania stawki procentowej do obliczenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zdaniem Kolegium obliczenie stawki opłaty adiacenckiej następuje z uwzględnieniem stawki procentowej obowiązującej w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanego urządzenia lub drogi. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, Pani L. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., żądając uchylenia tej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta B. z [...] grudnia 2012r. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej: k.p.a.) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności zarzucono: niewyjaśnienie, jakie jest przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - w jaki sposób jest ona wykorzystywana; brak określenia daty, w której zostały stworzone warunki do korzystania z drogi, nierozpatrzenie zarzutów podnoszonych w odwołaniu; - art. 10 k.p.a., tj. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, poprzez uniemożliwienie jej zapoznanie się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ II instancji; - art. 138 §2 w zw. z art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że powyższe uchybienia uniemożliwiają ustalenie, czy możliwe jest w stosunku do tej nieruchomości ustalenie opłaty adiacenckiej. Przeznaczenie rolne, czy też jej rolnicze wykorzystywanie uniemożliwiają bowiem jej wymierzenie. Kwestia ta nie stała się przedmiotem ustaleń organu II instancji. Skarżąca podważając ustalenia organu co do daty stworzenia warunków dla nieruchomości do korzystania z drogi tj. ustalenia jej na dzień 14 stycznia 2010r. na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę i pisma skierowanego do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. podniosła, że organ nie wskazał nawet daty tego pisma. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Organ przywołał pogląd wyrażony w orzecznictwie i doktrynie, w myśl którego w przypadku budowy drogi datą stworzenia warunków do korzystania z niej jest data wynikająca z możliwości przystąpienia do jej użytkowania, ustalona wg przepisów prawa budowlanego. Odnośnie zarzutu nieustalenia przeznaczenia działki Skarżącej w miejscowym planie, czy też sposobu jej wykorzystywania organ wskazał, że uwzględnienie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości następuje dopiero w przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy. Taka sytuacja nie ma miejsca w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kwestią sporną jest to, czy w okolicznościach tej sprawy organ zasadnie ustalił Skarżącej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651, dalej u.g.n.), właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się natomiast m.in. budowę drogi (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Przepis art. 145 u.g.n. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z przywołanego przepisu art. 145 u.g.n. wynika, że jednym z warunków ustalenia opłaty adiacenckiej jest stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wskazuje się, że w związku z tym opłata może zostać ustalona nie zaraz po wybudowaniu urządzenia, ale dopiero wtedy, gdy właściciel nieruchomości będzie mógł z niego skorzystać, tj. gdy będzie faktycznie mógł się podłączyć do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej albo będzie mógł korzystać z wybudowanej (a także odbudowanej lub rozbudowanej) drogi (E. Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz do art. 145, pkt 2, opubl. w LEX 2013). W myśl przepisu art. 148b ust. 1 u.g.n., ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2011r. (I OSK 398/10 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wyjaśnił, że data stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej powinna być ustalana na podstawie odrębnych przepisów regulujących powyższe zagadnienie, do których należą m.in. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane Stosownie do art. 54 tej ustawy (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Skoro budowa drogi wymaga w świetle art. 28 i 29 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę i nie została wymieniona w załącznikach powołanych w art. 54, do jej użytkowania można przystąpić po zawiadomieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z akt wynika, że stosowne zawiadomienie z 11 grudnia 2009r. wpłynęło do organu w dnia 28 grudnia 2009r. (k. 38 akt sądowych), a zatem termin do zgłoszenia sprzeciwu upłynął bezskutecznie z dniem 18 stycznia 2010r. Dzień następujący po tym dniu, tj. 19 stycznia 2010r. należy traktować jako datę stworzenia warunków do korzystania z drogi. Data ta stanowiła zatem początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Bez wątpienia zatem w dniu 27 grudnia 2012r. termin ten jeszcze nie upłynął. Należy przy tym zauważyć, że NSA w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 84 stwierdził, że 3-letni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (por. również wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2007 r., I SA/Wa 955/07, LEX nr 454099; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2007 r., III SA/Po 468/07, LEX nr 454069, i wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., I OSK 813/07, LEX nr 516647). Okoliczność daty stworzenia warunków do skorzystania z wybudowanej drogi wynika z powołanych przez organ przepisów prawa oraz zgromadzonych w sprawie dowodów (k. [...] akt admin.), ponadto została wyczerpująco wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. W tej sytuacji za bezzasadny Sąd uznał zarzut skargi niezgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego określenie daty, w której zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Nie doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia przepisów art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. W przepisie art. 145 ust. 2 u.g.n. uzależniono możliwość zastosowania opłaty od tego, czy rada gminy uchwali stawkę procentową opłaty, a także nakazano, by do ustalenia opłaty przyjmować stawkę procentową z uchwały obowiązującej w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zatem w tym dniu powinna obowiązywać stosowna uchwała i nie można np. ustalić wysokości stawki na podstawie uchwały, która wcześniej przestała obowiązywać, albo na podstawie uchwały przyjętej przez radę gminy później. W tej sprawie w decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej przyjęto stawkę wynikającą z uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 26 listopada 2007r., nr XIX/200/07 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony oraz zmiany uchwały w sprawie określenia zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Białystok (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2008r., nr 1 poz. 3 ze zm.). Uchwała ta obowiązywała w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi tj. w dniu 14 stycznia 2010r., a jej uchylenie nastąpiło dopiero z dniem 11 sierpnia 2010r., tj. uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 24 czerwca 2010r., Nr LVII/743/10 w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2010r. Nr 186, poz. 2321). Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego przeznaczenia działki Skarżącej należy stwierdzić, że również nie zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem Skarżącej w sprawie należało zbadać, czy nieruchomość ta nie jest wykorzystywana na cele rolne i leśne, gdyż ustalenie takie uniemożliwia ustalenie wobec niej opłaty adiacenckiej. Istotnie przepis art. 143 u.g.n. wyłącza zastosowanie przepisów rozdziału VII tej ustawy (w którym znajdują się przepisy dot. możliwości ustalania opłat adiacenckich) do nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego - do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Jednak z przepisów art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. wynika, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero zaś w przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa działka została objęta studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. W sporządzonym operacie wskazano, działka ta w studium oznaczona jest jako położona na obszarze oznaczonym symbolem 10.1 – pozostałe tereny zabudowane przeznaczone do sukcesywnej modernizacji i uzupełnień (k. [...] akt admin.). Ma zatem rację organ twierdząc, że w sytuacji, gdy istniała możliwość ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie studium, brak było podstaw prawnych do badania faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Sąd stwierdza, że istotnie organ II instancji nie analizował dokładnie tej kwestii. Z uzasadnienia decyzji wynika jednak, że organ dokonał oceny operatu szacunkowego oraz stwierdził, że biegły uwzględnił w nim wszystkie istotne z punktu widzenia ustalania opłaty adiacenckiej cechy nieruchomości. Zarzut Skarżącej jest jednak tym bardziej niezasadny, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie sformułowała ona zarzutu dotyczącego wykorzystywania nieruchomości. Zarzut taki pojawił się dopiero na etapie skargi do sądu. Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Naruszenia tego przepisu Skarżąca upatruje w tym, że organ II instancji nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do dowodów, materiałów i żądań zgłoszonych w postępowaniu przed organem II instancji. Jak wynika jednak z akt sprawy administracyjnej, organ II instancji nie przeprowadził w sprawie żadnych dowodów, nie analizował żadnych innych materiałów czy żądań niż te, które były już znane w postępowaniu przed organem I instancji. O możliwości zapoznania się z tym materiałem Skarżąca była zawiadamiana przez organ I instancji pismem z [...] grudnia 2012r. (doręczonym jej [...] grudnia 2012r.). Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2012r., sygn. akt II OSK 414/11 i WSA w Szczecinie w wyroku z 23 sierpnia 2012r., sygn. akt II SA/Sz 400/12, że zarzut naruszenia art. 10 §1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W tej sprawie Skarżąca nie wykazała, by brak zawiadomienia jej przez organ II instancji o mozliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów czy zgłoszonych żądań w jakikolwiek sposób wpłynęło na wynik postępowania, w tym skutkowało brakiem wyjaśnienia okoliczności sprawy, pominięciem wniosków dowodowych czy wyjaśnień stron. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Na podstawie art. 250 p.p.s.a. przyznano pełnomocnikowi reprezentującemu Skarżącą na zasadzie prawa pomocy wynagrodzenie zgodne z regulacją § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 461).