II SA/Bk 276/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej G. T. kwotę 148 (słownie: sto czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...]Wójt Gminy T. K. ustalił G. T. (dalej również jako skarżąca) opłatę adiacencką w wysokości 3.696,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] o powierzchni 4,73 ha położonej w obrębie geodezyjnym wsi B. gmina T. K., spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej we wsi D. i B. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania na skutek uchybienia terminowi, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. (dalej w skrócie: "u.g.n."). Wskazała, że zgodnie z zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2008 r. budowa sieci kanalizacyjnej została zakończona [...] października 2008 r. Decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że art. 145 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi - art. 145 ust. 2 ustawy. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1921/10 Kolegium uznało, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi będą daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone według przepisów Prawa budowlanego. Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał na pismo Wójta Gminy T. K. z [...] grudnia 2008 r. o zawiadomieniu Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o zakończeniu [...] października 2008 r. budowy kanalizacji sanitarnej z przyłączami, przepompowniami ścieków oraz przyłączami elektrycznymi w B. i D. W konsekwencji Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż trzyletni termin przedawnienia rozpoczął bieg 20 stycznia 2009 r. (tj. 21 dni od dnia doręczenia PINB zawiadomienia o zakończeniu budowy - art. 54 Prawa budowlanego). W ocenie Kolegium decyzja organu pierwszej instancji wydana została więc w terminie. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że z pisma Wodociągów P. z [...] września 2011 r. Nr [...]wynika, że skarżącej stworzono możliwość podłączenia nieruchomości do sieci, wobec czego uzasadnionym było ustalenie opłaty adiacenckiej. Z kolei z operatu szacunkowego sporządzonego [...] października 2011 r. wynika, że na skutek realizacji kanalizacji sanitarnej wartość nieruchomości skarżącej wzrosła. Opłatę ustalono więc zgodnie z uchwałą Rady Gminy T. Kościelna nr [...]z [...] czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich. W skardze złożonej do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 ust. 2 i art. 148b ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że wymóg stworzenia warunków do "podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej", w przypadku gdy chodzi podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, należy uznać za spełniony w dacie zgłoszenia do użytku urządzenia kanalizacyjnego; 2) art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej w skrócie: "Kpa"), poprzez zaniechanie ustalenia w przedmiocie ustalenia momentu, w którym faktycznie powstały warunki do podłączenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, do wybudowanej sieci kanalizacyjnej, a tym samym niepodjęcie czynności zmierzających do ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; 3) art. 107 § 3 Kpa, poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych przemawiających za przyjęciem, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy, za początek 3-letniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej należy uznać dzień zgłoszenia do użytku urządzenia kanalizacyjnego. Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła, że art. 145 ust. 2 oraz art. 148b ust. 1 u.g.n. wyraźnie rozróżniają pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej" oraz "stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Tym samym nie sposób uzależniać rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej od oddania wybudowanej sieci kanalizacyjnej do użytkowania zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Skoro ustawa wyraźnie rozróżnia "warunki do podłączenia" od "warunków do korzystania", bieg 3-letniego terminu określonego w przepisie art. 145 ust 2 u.g.n., w przypadku, gdy podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej jest wybudowanie sieci kanalizacyjnej, rozpoczyna się z dniem, w którym istnieje faktyczna (rzeczywista) możliwość podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej bez względu na dopuszczenie go do eksploatacji (korzystania) na podstawie przepisów prawa budowlanego. Czym innym jest bowiem przyłączenie, a czym innym korzystanie z danej infrastruktury. Skarżąca wskazała również, że art. 15 ust. 4 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nakładający na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązek przyłączenia do sieci nieruchomości, odwołuje się od istnienia warunków technicznych. Obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, a tym samym możliwość takiego przyłączenia, nie zależy od spełnienia warunków odnośnie jego użytkowania zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a jedynie od technicznej możliwości dokonania połączenia danej nieruchomości z istniejącą siecią w funkcjonalną całość. W przedmiotowej sprawie odbioru technicznego przyłącza kanalizacji sanitarnej wykonanego na terenie posesji skarżącej dokonano [...] lipca 2008 r. Skarżąca wyraziła pogląd, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci infrastruktury technicznej może powstać z dniem - w zależności od okoliczności sprawy - dokonania odbioru końcowego, zgłoszenia urządzenia do użytku zgodnie z przepisami ustawy prawo budowlane, bądź w każdej innej chwili, w której podłączenie do sieci stało się faktycznie możliwe. Ustalenie tego momentu spoczywa przy tym na organie. Inna interpretacja przepisów art. 145 oraz 148b u.g.n. - w tym przyjęta przez organy obydwu instancji - skutkowałaby sytuacją, w której mimo faktycznego podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, nie rozpocząłby się bieg terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej, z uwagi na brak zgłoszenia obiektu do użytkowania (zawiadomienia o zakończeniu budowy). Prowadziłoby to do nieuprawnionego i trudnego do przewidzenia terminu końcowego, w którym gmina mogłaby ustalać daninę w postaci opłaty adiacenckiej. Skarżąca zaznaczyła, że warunki do podłączenia nieruchomości do przedmiotowej sieci zostały stworzone wcześniej tj. co najmniej [...] listopada 2008 r. Zgodnie bowiem z protokołem w sprawie końcowego odbioru robót budowlano montażowych kanalizacji sanitarnej we wsi B., w dacie podpisania protokołu przedmiotowa sieć kanalizacyjna została przekazana do eksploatacji Gospodarstwu Pomocniczego przy Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych Eksploatacja Wodociągów w B. ze stwierdzeniem, iż "przedmiot odbioru nadaje się do użytkowania". Tym samym już [...] listopada 2008 r. spełnione zostały warunki techniczne do przyłączenia nieruchomości skarżącej do wybudowanej sieci kanalizacyjnej - zgodnie z art. art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Co więcej jak, wskazano wyżej, odbioru technicznego przyłącza kanalizacji sanitarnej wykonanego na terenie posesji skarżącej dokonano [...] lipca 2008 r. Zdaniem skarżącej spełnienie obowiązku określonego w art. 54 ustawy Prawo budowlane ma znaczenie jedynie dla oceny, czy istnieją podstawy do nałożenia nań kary zgodnie z art. 57 ust. 7 tejże ustawy, natomiast zgłoszenie zakończenia budowy nie ma wpływu na faktyczną możliwość przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. W ocenie autorki skargi powyższe oznacza, że ustalenia opłaty adiacenckiej przez organ pierwszej instancji nastąpiło po terminie wskazanym w art. 145 u.g.n., w związku z czym postępowanie winno zostać umorzone. Końcowo skarżąca wskazała, że w tym samym stanie faktycznym i prawnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...][uchyliło decyzję organu pierwszej instancji nr [...]z [...] grudnia 2011 r. dotyczącą ustalenia opłaty adiacenckiej i umorzyło postępowanie przed tym organem wskazując, że skoro [...] listopada 2008 r. nastąpił końcowy odbiór i przekazanie do eksploatacji kanalizacji sanitarnej we wsi D. i B. to od tej daty należy liczyć bieg trzyletniego terminu do wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, co wymagało wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Wskazać trzeba, że spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy tego, czy organy zachowały przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin do ustalenia opłaty adiacenckiej. Spór ten efektem odmiennego przyjęcia przez strony daty, w której stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości skarżącej do urządzeń kanalizacyjnych. Zdaniem Sądu rację w tym sporze ma organ. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśni przyczyny, dla których za trafne uznał zawarte w zaskarżonej decyzji wywody w zakresie przyjęcia początku biegu terminu przewidzianego na wydanie decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Argumentacja przedstawiona poniżej będzie miała istotne przełożenie na motywy, które skłoniły Sąd do stwierdzenia niezgodnego z prawem procedowania organu. Analizując regulacje prawne przedmiotu sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W myśl zaś art. 145 ust. 1 tej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustęp drugi art. 145 stanowi natomiast w zdaniu pierwszym, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Ustawodawca przewidział ponadto, iż ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów (zob. art. 148b ust. 1 u.g.n., dodany do ustawy z mocą obowiązującą od [...] października 2007 r.). Na tle cytowanych regulacji orzekający w tej sprawie Sąd podziela pogląd wyrażony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i przytoczony w zaskarżonej decyzji, że w przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego urządzenia, ustalona według przepisów Prawa budowlanego, a nie data odbioru robót. W wyroku z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1921/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego odrębnymi przepisami, o których mowa w art. 148b ust. 1 u.g.n. są: ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Sąd ten zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decydujące znaczenie ma nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Zwrócił jednocześnie uwagę, że do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie takie nie może funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny konkludował, że dodanie art. 148b u.g.n. spowodowało, iż straciło na aktualności orzecznictwo, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (przywołane orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; zob. również wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 398/10). Podzielając w pełni powyższy pogląd orzekający w tej sprawie Sąd zauważa, że stosownie do art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W związku z tym Wójt Gminy T. K. zawiadomił [...] grudnia 2008 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o zakończeniu budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami, przepompowniami ścieków oraz przyłączami elektrycznymi w B.i D., wskazując numery ewidencyjne gruntów objętych budową. W terminie 21 dni od tego zawiadomienia organ nadzoru budowlanego nie wyraził sprzeciwu, stąd [...] stycznia 2009 r. nastąpił stan, w którym można było przystąpić do użytkowania wskazanych urządzeń kanalizacyjnych. Trafna jest zatem konkluzja, że dla gruntów objętych wymienionym zawiadomieniem termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. swój bieg rozpoczął właśnie [...]stycznia 2009 r. Tym samym za pozbawione podstaw należało uznać twierdzenia łączące początek biegu tego terminu z protokolarnym odbiorem robót w dniu [...] listopada 2008 r. Nadmienić przy tym należy, że termin ów dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09, opublikowana w ONSAiWSA 2009/5/84). Rozstrzygając przedmiotową sprawę w jej granicach i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd stwierdził jednak naruszenie przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Z akt sprawy nie sposób bowiem wywnioskować, że zawiadomienie o zakończeniu budowy złożone do organu nadzoru 29 grudnia 2008 r. zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego dotyczyło również nieruchomości skarżącej oznaczonej numerem ewidencyjnym 568 (k. 21 akt administracyjnych). Tymczasem zgodnie z poglądem wyrażonym powyżej, to temu zawiadomieniu należy przypisać istotne znaczenie dla określenia początku biegu trzyletniego terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Ponadto, również w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, przepompowni ścieków oraz przyłączy elektroenergetycznych na terenie Gminy T. K. (wsie B. i D.) nie została wymieniona nieruchomość stanowiąca własność skarżącej (decyzja Starosty B. z [...] grudnia 2004 r. nr [...] - k. 5 akt administracyjnych). W decyzji tej dwukrotnie wymieniono nieruchomość oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] położoną w B. Sąd może jedynie przypuszczać, co jednak nie wynika z akt sprawy, że doszło do oczywistej omyłki. Podkreślenia wymaga, że to rzeczą organu jest podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego. Sąd nie może domyślać się, jaki stan faktyczny mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Stwierdzone uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwia kontrolę zachowania przez organ terminu na wydanie decyzji o ustaleniu skarżącej opłaty adiacenckiej. Końcowo Sąd zauważa, że w skardze uwypuklono również fakt wskazujący na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...]stycznia 2012 r., podjętej w tym samym stanie faktycznym i prawnym, w której uchylona została decyzja organu pierwszej instancji nr [...], a postępowanie przed tym organem zostało umorzone, z uzasadnieniem łączącym bieg terminu do wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej z datą końcowego odbioru robót i przekazania do eksploatacji kanalizacji sanitarnej we wsi D. i B. Odnośnie tej argumentacji podkreślić trzeba, że zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym, narusza co do zasady zasadę zaufania (art. 8 Kpa). Nie zawsze jednak uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Zasada ta nie może być rozumiana jako konieczność wydawania decyzji sprzecznych z obowiązującym prawem i powielających poprzednie błędy. Fakt wydania w stosunku do innych osób korzystniejszych, lecz niezgodnych z prawem orzeczeń, nie rodzi bowiem prawa do żądania potraktowania również niezgodnie z prawem (zob. wyrok NSA z 25 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 862/05). Takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa). Decyzja, na którą powołuje się skarżąca wydana została niewątpliwie w tym samym stanie faktycznym i prawnym. Organ drugiej instancji przyjął jednak w tym rozstrzygnięciu, odmiennie niż w sprawie G. T., że bieg terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej rozpoczyna się od końcowego odbioru robót, tj. od [...] listopada 2008 r. Jak już wyżej zauważono obecnie przyjmuje się, że data końcowego odbioru urządzeń technicznych nie jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec stwierdzonego naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik tej sprawy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy procesowej. Rozpatrując ponownie sprawę organ wyjaśni wątpliwości w zakresie objęcia działki skarżącej zgłoszeniem zakończenia budowy przedmiotowego urządzenia kanalizacyjnego.