II SA/Bk 286/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia klasyfikacji zmienionych użytków gruntowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżącego P. P. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] Starosta S., działając z urzędu, orzekł o zatwierdzeniu klasyfikacji zmienionych użytków gruntowych na terenie gminy M. obręb B. w zakresie działek nr [...] oraz na terenie Gminy N. S. obręb Z. w zakresie działek nr [...] stanowiących własność P. P. w ten sposób, że w poszczególnych działkach zamiast przypisanych do nich powierzchni określonych symboli użytków gruntowych oznaczonych jako rolne (RV, RVI) lub jako łąki (ŁV, ŁIV) wpisał użytki gruntowe oznaczone jako lasy (LsV, LsIV , Ls VI, W-ŁIV) oznaczając odpowiednio ich powierzchnię. W podstawie prawnej decyzji Starosta wskazał art. 20 ust. 3 i 3a, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; § 3, § 4 pkt 6, § 5 ust. 1, § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów; art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach; § 68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Starosta wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu o przekwalifikowaniu zalesionego gruntu rolnego na grunt leśny w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 sporządzono ekspertyzę glebowo – klasyfikacyjną w zakresie nowo zalesionej powierzchni rolnej. Sporządzono również "Protokoły z oceny udatności upraw leśnych założonych w 2013 r. w ramach działań PROW na lata 2007-2013" położonych na terenie wsi B. i Z. Na podstawie protokołów dokonano aktualizacji klas użytków. Zaistniałe zmiany przedstawiono na mapie klasyfikacyjnej, a uprawniony geodeta sporządził wykaz zmian ewidencyjnych oraz dokumentację geodezyjno - kartograficzną. Operaty gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowiących dokumentację do wydania decyzji zostały wpisane do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Właściciel działek w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji nie zgłosił zastrzeżeń. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. P., który wniósł o zmianę decyzji poprzez umorzenie postępowania dla działek nr [...]. W odwołaniu oraz w piśmie wyjaśniającym z dnia 2 lutego 2018 r. sprecyzował, iż chodzi mu o "zmianę decyzji w części poprzez wyłączenie z zatwierdzenia zmienionych użytków gruntowych [...] działek nr [...], zaś w pozostałej części o utrzymanie w mocy decyzji". Wyjaśnił, że na ww. działkach rozpoczął się proces inwestycyjny dotyczący realizacji instalacji fotowoltaicznej, dlatego wycofał te działki z działań zalesiających oraz zwrócił otrzymane dofinansowanie. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej: PWINGiK) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielając ustalenia i ocenę prawną organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał, że "Decyzja Starosty S. została wydana, w związku z nałożonym w art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788) na starostów obowiązkiem, stanowiącym o dokonaniu oceny udatności upraw w czwartym lub piątym roku od zalesienia gruntu rolnego oraz przekwalifikowaniu z urzędu zalesionego gruntu rolnego na grunt leśny, w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013". Skargę na decyzję z dnia [...] marca 2018 r. złożył do sądu administracyjnego P. P., który wskazał, że skarży tę decyzję w części, tj. w zakresie nieuwzględnienia wniosku o zmianę decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2018 r. o zatwierdzeniu klasyfikacji zmienionych użytków gruntowych na terenie Gminy M. obręb B., w przedmiocie umorzenia postępowania dla nieruchomości oznaczonych nr [...] oraz [...]. Skarżący zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o lasach poprzez uznanie, że działki nr [...] są przeznaczone do produkcji rolnej; z ostrożności procesowej zarzucił naruszenie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach poprzez dokonanie oceny udatności upraw leśnych w szóstym roku od zalesienia; - naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 11, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 132 § 1 i art. 139 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niespełnienie wymogów uzasadnienia decyzji administracyjnej, nieuwzględnienie odwołania oraz wydanie decyzji na niekorzyść strony skarżącej. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej działek nr [...] poprzez ich wyłączenie z rozstrzygnięcia oraz umorzenie postępowania w stosunku do tych działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże nie z powodów w niej wskazanych, ale z powodu uchybień dostrzeżonych przez sąd z urzędu, a dotyczących postępowania odwoławczego. Także mimo zakwestionowania w skardze tylko części zaskarżonej decyzji, sąd uchylił tę decyzję w całości. Zgodnie bowiem z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis powyższy uprawnia sąd do oceny legalności w granicach sprawy administracyjnej a nie w granicach skargi. To zaś oznacza, że nawet jeśli zaskarżona została jedynie część rozstrzygnięcia, sąd może, a nawet jest zobowiązany, do objęcia kontrolą całości rozstrzygnięcia i także poza granicami zarzutów, jeśli stwierdzi naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. Taka też sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Zdaniem sądu, nie ulega wątpliwości, że kontrolowane postępowanie toczyło się w związku z uzyskaniem przez skarżącego pomocy na zalesianie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., na skutek której skarżący przeprowadził zalesienie własnych gruntów, w tym działek nr [...]. Nie ulega również wątpliwości, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte na skutek zastosowania regulacji art. 14 ust. 7 ustawy o lasach, zgodnie z którym starosta właściwy ze względu na położenie gruntu objętego zalesieniem dokonuje oceny udatności upraw leśnych najpóźniej w piątym roku od zalesienia gruntu oraz przekwalifikuje z urzędu zalesiony grunt na leśny, jeżeli zalesienia gruntu dokonano na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, lub na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Przepis art. 14 ust. 7 ustawy o lasach został wskazany w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji oraz przywołany przez organ odwoławczy jako przepis zastosowany "w związku z nałożonym [...] na starostów obowiązkiem" dotyczącym przekwalifikowania gruntów innych niż leśne na grunty leśne po dokonaniu ich zalesienia. Zdaniem sądu, w sytuacji, gdy starosta wszczyna z urzędu postępowanie i przeprowadza je na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach, to działa w ramach realizacji zadań własnych. To zaś oznacza, że starosta działa wówczas jako organ sprawujący nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach) a nie jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powyższe stanowisko zostało wprost sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach rozstrzygających spór kompetencyjny między organem nadzoru geodezyjnego i kartograficznego a jednym ze starostów w sprawie o sygnaturze II OW 174/14 (postanowienie z dnia 19 grudnia 2014 r.) oraz powtórzone w sprawie o sygnaturze I OW 223/17 (postanowienie z dnia 6 grudnia 2017 r.). – orzeczenia NSA dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd kasacyjny wskazał w tych sprawach, że wydanie przez starostę decyzji na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach, tj. decyzji o przekwalifikowaniu zalesionego gruntu na leśny musi być poprzedzone dokonaną przez starostę oceną udatności upraw leśnych. Ocena ta, kryteria jej dokonywania (według rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszaru Wiejskich na lata 2007-2013, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U Nr 64, poz.427 ze zm.) oraz przepisy, w których określone są te kryteria - związane są z realizacją zadań dotyczących gospodarki leśnej, w tym z realizacją takiego zadania jak powiększanie zasobów leśnych w wyniku zalesienia gruntów (art. 14 ust. 1 ustawy o lasach). Dlatego starosta, po uprzedniej ocenie udatności upraw leśnych, wydając na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach decyzję w sprawie przekwalifikowania z urzędu zalesionego gruntu na leśny, działa jako organ wykonujący zadania określone w ustawie o lasach. Jak dalej wskazał NSA, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy o lasach zadania starosty, o których mowa w art. 13 ust. 3 pkt 2, art. 16 ust. 1a, art. 22 ust. 2 i art. 38a ust. 2 ustawy o lasach, są zadaniami z zakresu administracji rządowej i te ustawodawca wskazał wprost. Nie należy do nich orzekanie starosty w sprawach przekwalifikowania gruntów na leśne. Ustawa o lasach nie wskazuje także poza starostą innego organu, a w szczególności nie wskazuje organu wyższego stopnia w sprawach przekwalifikowania gruntów w trybie art. 14 ust. 7. W takiej zaś sytuacji należy sięgnąć do przepisu ogólnego, tj. art. 5 § 1 pkt 6 K.p.a., zgodnie z którym pod pojęciem organów jednostek samorządu terytorialnego rozumie się organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Zgodnie z regułą ogólną wyrażoną w art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Reasumując, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty działającego na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach i wykonującego na tej podstawie zadanie własne jest samorządowe kolegium odwoławcze. Sąd kasacyjny również wskazał, że odrębnym zagadnieniem jest postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów prowadzone przez starostę na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wydanym na podstawie delegacji zawartej w tej ustawie, w którym to postępowaniu starosta wykonuje zadania z zakresu ewidencji gruntów i budynków. Przekwalifikowanie gruntu w trybie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach nie jest jednak, zdaniem NSA, tożsame z dokonaniem gleboznawczej klasyfikacji gruntów Zadania i kompetencje organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego określa ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś ustawa o lasach nie przypisała kompetencji i zadań organom nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Z powyższych względów również sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wskazuje, że ponieważ decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o lasach i przy zastosowaniu warunków wymaganych dla wydania tej decyzji, to decyzję tę wydał starosta jako działanie w ramach zadań własnych (nadzoru nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa). W takiej zaś sytuacji organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty pozostaje właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. W wyniku niniejszego wyroku PWINGiK, do którego sprawa powróci wraz z odwołaniem, zastosuje przepis art. 65 § 1 K.p.a. i przekaże odwołanie do rozpoznania właściwemu organowi odwoławczemu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zasądzone koszty stanowi wpis od skargi w kwocie 200 zł.