II SA/Bk 287/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2007 r. sprawy ze skargi P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami za wydanie opinii sanitarnej I. uchyla zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącego P. Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. kwotę 200 złotych ( słownie dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. nr [...] z dnia [...].02.2007 r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. nr [...] z dnia [...].01.2007r. w sprawie obciążenia kosztami w związku z wydaniem opinii sanitarnej dotyczącej uzgodnienia uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi wojewódzkiej nr 668 na odcinku J. – P. na odcinku od km 16+915 do km 26+350 wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi. W dniu 22.12.2006 r. P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. w sprawie uzgodnienia na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi wojewódzkiej nr 668 na odcinku J. – P. na odcinku od km 16+915 do km 26+350 wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi. W związku z wydaniem opinii, znak: [...] z dnia 11.01.2007 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. obciążył P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. kwotą w wysokości 91,00 zł na podstawie decyzji nr [...]. W dniu 25.01.2007r. P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. odwołał się od w/w decyzji. W odwołaniu wskazano, iż opłaty mogą być pobierane tylko w przypadku, gdy organ przeprowadził badania laboratoryjne lub inne czynności, w wyniku których stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W przedmiotowej sprawie działania organu sanitarnego nie kwalifikują się do czynności z zakresu nadzoru zapobiegawczego w rozumieniu ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, określonego w art. 3 w/w ustawy. Odwołujący wskazał również, że w sprawie nie została wydana opinia sanitarna, zostało natomiast wydane postanowienie w sprawie uzgodnienia uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia na podstawie art. 48 ust. 2.pkt. 1 a ustawy prawo ochrony środowiska. Wskazano ponadto na naruszenie art.130 kpa, który stanowi, iż przed upływem terminu do wniesienia odwołania (14 dni) decyzja nie ulega wykonaniu, natomiast w sentencji decyzji jest narzucony wymóg płatności w ciągu 14 dni od daty jej doręczenia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, iż pobranie opłaty było słuszne, a argumentacja strony nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy utrzymał zatem w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie art. 36 ust.1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851 ze zm.) za badania oraz inne czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowanym nadzorem bieżącym i zapobiegawczym nadzorem sanitarnym pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Wymienione jest również, kto ponosi te opłaty, czyli osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, iż wydanie opinii w sprawie uzgodnienia przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi wojewódzkiej nr 668 na odcinku J. – P. na odcinku od km 16+915 do km 26+350 wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zalicza się do czynności z zakresu nadzoru zapobiegawczego, co oznacza zasadność podjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Z uwagi na to, że inwestorem planowanej inwestycji jest P. Zarząd Dróg Wojewódzkich, jest on zatem podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat z tytułu art. 36 ww. ustawy. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż wydanie opinii przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przedmiotowej sprawie polegało przede wszystkim na analizie wymaganych ustawą dokumentów między innymi informacji o planowanym przedsięwzięciu, co w przedmiotowym przypadku uczyniono i jest to zgodne z przepisami. Od decyzji ostatecznej P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. wniósł skargę do sądu administracyjnego. W skardze zarzucono naruszenie art. 77 § 1 kpa w związku z art. 130 Kpa poprzez nie rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym zarzutu dotyczącego podania w osnowie decyzji pierwszej instancji terminu jej wykonania przed terminem do wniesienia odwołania. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, bowiem organ nałożył opłaty za czynności dokonane w ramach współdziałania w trybie art. 106 kpa z organem, przed którym toczyło się postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji drogowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, a nadto szeroko uargumentował swoje stanowisko, podkreślając w szczególności to, iż uzgadnianie bądź wydanie opinii przez służbę sanitarną w trybie ustawy Prawo ochrony środowiska jest czynnością z zakresu nadzoru zapobiegawczego, w ramach którego następuje obciążenia opłatą. Wskazano, że przez inne czynności w ramach nadzoru zapobiegawczego z art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy rozumieć wszelkie czynności podejmowane przez inspekcję w ramach kompetencji przyznanych tą ustawą oraz innymi szczegółowymi aktami prawnymi. Ponadto art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ani żaden inny przepis nie wskazuje na to, że obciążenie opłatą za inne czynności w ramach nadzoru zapobiegawczego może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdyby organ inspekcji samodzielnie wszczął postępowanie a nie w trybie współdziałania z art. 106 kpa. Współdziałanie w ramach art. 106 kpa dla inspekcji sanitarnej stanowi obowiązek przeprowadzenia samodzielnego postępowania administracyjnego ze wszelkimi konsekwencjami z tego tytułu wynikającymi z kpa. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie dotyczy wyłącznie opłat za badania laboratoryjne oraz czynności techniczno-materialne, ale wszelkich czynności podejmowanych przez organ w ramach postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru zapobiegawczego przyznanych tą ustawą i innymi aktami prawnymi. Wojewódzki Sąd administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje Skarga jest uzasadniona, przy czym z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1944/06, zajął stanowisko, zgodnie z którym bez względu na to, czy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania wyłącznie w ramach własnej kompetencji władczej, czy też jego działania wynikają z współdziałania z innymi podmiotami np. w ramach współdziałania, o którym mowa w art. 106 kpa, wobec unormowania art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, będą to działania należące do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. W konsekwencji na podstawie art. 36 ust 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z tytułu ww. czynności pobiera się opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1944/06, odnoszące się do kwestii pobierania opłaty za czynności związane z wydaniem opinii sanitarnej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 kpa. Tym samym Sąd odstępuje od stanowiska w zakresie pobierania opłaty za czynności związane z wydaniem opinii sanitarnej, zawartego we wcześniejszych orzeczeniach, w tym w wyroku z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 334/06. Nie można zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia art. 7 i 130 kpa w związku z nierozpatrzeniem zarzutu dotyczącego podania w osnowie decyzji pierwszej instancji terminu jej wykonania przed terminem do wniesienia odwołania. Niewątpliwie zgodnie z art. 130 § 1 kpa przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Należy jednak zwrócić uwagę na to, że zakaz wykonywania decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania dotyczy tylko organu administracji publicznej, nie zaś strony postępowania. Opłata określona w art. 36 ust 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi dochód budżetu państwa. Całokształt stosunków zachodzących między organami inspekcji sanitarnej a podmiotami podlegającymi bieżącemu i zapobiegawczemu nadzorowi sanitarnemu jest znamienny dla stosunków zależności i podporządkowania, a sam obowiązek ponoszenia opłat ma cechy zdarzenia, o którego powstaniu, wysokości, terminie i sposobie uiszczenia rozstrzyga się w sposób właściwy dla stosunków administracyjnoprawnych, czyli w formie decyzji administracyjnej (Uchwała SN z dnia 31 stycznia 1995 r., sygn. akt III AZP 11/94, OSNP 1995, Nr 11, poz. 126). Przedmiotowa opłata nie stanowi zatem świadczenia pieniężnego wynikającego ze stosunków cywilnoprawnych. Zgodnie z treścią art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (jt. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy Działu III tej ustawy stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy. Ordynacja podatkowa normując w art. 2 § 2 zakres przedmiotowy stosowania stanowi lex genaralis w stosunku do innych przepisów regulujących problematykę należności budżetowych, jako przepisów stanowiących lex specialis. W literaturze przedmiotu wyrażono stanowisko, iż w odniesieniu do publicznoprawnych należności istnieje swego rodzaju domniemanie podlegania przepisom Ordynacji podatkowej, zaś wykluczenie z tego zakresu wymaga odrębnych, szczegółowych regulacji prawnych. Zakres stosowania Ordynacji podatkowej jest zatem bardzo szeroki (A. Huchla, Świadczenia, do których stosuje się Ordynację podatkową, w: R. Mastalski (red.), Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza. Studia z dziedziny prawa finansowego, prawa konstytucyjnego i ochrony środowiska, Wrocław 2001, s. 257). Ponieważ nie ma przepisu prawa, który wykluczałby wyraźnie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, należy zatem przyjąć, iż zgodnie z dyspozycją art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, przepisy działu III tej ustawy stosuje się do przedmiotowej opłaty. Analizując, czy do określonego świadczenia ma zastosowanie Ordynacja podatkowa nieodzowne jest również zwrócenie uwagi na postanowienia art. 2 § 4 Ordynacji podatkowej. Otóż przepisów ustawy (Ordynacja podatkowa) nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz do opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach. Przedmiotowa opłata nie stanowi natomiast świadczenia pieniężnego wynikającego ze stosunków cywilnoprawnych, nie jest również opłatą za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach. W konsekwencji zastosowania do opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej inspekcji Sanitarnej przepisów Działu III Ordynacji podatkowej, rozwiązana zostaje kwestia wymiaru, poboru oraz wygasania zobowiązania z tytułu przedmiotowej opłaty. Ponadto, co jest istotne w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej termin płatności podatku (opłaty) wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość (wysokość zobowiązania podatkowego). Mając powyższe na uwadze zasadnie organ pierwszej instancji wskazywał w decyzji na 14 – dniowy termin płatności opłaty. Decyzja nie wskazywała jednak wyraźnie podstawy prawnej terminu płatności opłaty. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. W świetle ww. przepisu do ustalenia przedmiotowej opłaty nie jest jednak wystarczające zaliczenie określonej działalności do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Opłatę "pobiera się", a w istocie ustala się ją decyzją administracyjną "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Nie jest to więc opłata za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego, lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przez właściwy organ "w związku ze sprawowaniem" sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Określenie w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej konkretnych czynności, za które ustala się przedmiotową opłatę ze wskazaniem kosztów poszczególnych czynności jest konieczne nie tylko dlatego, że należy taki wniosek wyprowadzić z treści tego przepisu, ale także z tej przyczyny, iż strona musi mieć możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak też wniesienia środków zaskarżenia (odwołania, skargi do sądu administracyjnego), kwestionując zarówno dokonanie określonych czynności jak też wysokość określonych przez organ kosztów. Stanowisko powyższe podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1944/06. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. To wszystko kryje w sobie formuła art. 107 § 1 i § 3 kpa. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W decyzji organu pierwszej instancji powołano przepisy określające zasady obliczania opłaty określonej w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - § 2,3,4,5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193 ze zm.), nie przytaczając nawet ich treści. Decyzja w tym zakresie nie zawiera zatem uzasadnienia prawnego. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Akt ten w § 3 do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych; 3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej; 4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych. Natomiast zgodnie z § 4 rozporządzenia do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu. Zarówno koszty bezpośrednie, jak również koszty pośrednie, które stanowią podstawę obliczenia przedmiotowej opłaty muszą być faktycznie poniesione. Ponadto, co jest szczególnie istotne, do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno - epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności. W decyzji organu pierwszej instancji koszty pośrednie zostały natomiast obliczone przy zastosowaniu współczynnika narzutu wynoszącego 45%. Organ administracyjny nie wskazał jednak w jaki sposób ten współczynnik został obliczony. Nie wskazał ponadto podstawy prawnej zastosowania takiego współczynnika. Można dojść do wniosku, że koszty pośrednie zostały w decyzji organu pierwszej instancji przyjęte w oparciu o swoisty ryczałt, co jednak stoi w sprzeczności z § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Rozpoznając sprawę ponownie na skutek niniejszego wyroku organ prowadzący postępowanie weźmie pod uwagę wszystkie wskazane zastrzeżenia, dotyczące w znacznej mierze uzasadniania faktycznego i prawnego decyzji w sprawie wymiaru opłaty oraz podstawy obliczenia tego świadczenia. Z uzasadnienia decyzji musi wyraźnie wynikać, za jakie konkretnie czynności nakładane jest przedmiotowa opłata. Szczególną uwagę należy zwrócić na prawidłowe przedstawienie w uzasadnieniu decyzji kosztów pośrednich i bezpośrednich, które przecież stanowią podstawę obliczenia przedmiotowej opłaty. Z uzasadnienia decyzji musi wyraźnie i jasno wynikać sposób jej obliczenia. Ponadto do kosztów pośrednich można zaliczyć tylko ściśle określone w § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. faktycznie poniesione wydatki. Z przedstawionych powyżej motywów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.