II SA/Bk 294/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] stycznia 2008 roku numer [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. przyznaje adwokatowi K. O. –D. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) złotych tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Decyzją z dnia [...].02.2008r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu odwołania M. O. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...].01.2008r. nakazującą M. O. rozbiórkę wybudowanego samowolnie domku letniskowego o wymiarach 3,80 x 6,90m z dobudową o wymiarach 2,00 x 3,40 m, zlokalizowanego w L. 6 gmina S., na działkach o numerach geodezyjnych [...] i [...] stanowiących własność H. T. oraz na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy S. Stan faktyczny przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia [...].01.2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. nakazał M. O., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. dokonanie rozbiórki wybudowanego samowolnie domku letniskowego o wymiarach 3,80 x 6,90m z dobudową o wymiarach 2,00 x 3,40m stanowiącego obecnie jego własność. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte ze względu na fakt, iż obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, na działkach które zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowią grunty rolne oraz drogę, co zostało wykazane w projekcie wyznaczenia terenów budowlanych wsi L, zatwierdzonym uchwałą Nr 102/495/68 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 15 listopada 1968r., jak i w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. F., zatwierdzonym Zarządzeniem Nr 51/74 Naczelnika Powiatu w S. z dnia 19.12.1974r. Według informacji uzyskanych od inwestora domek wzniesiono w 1957r., natomiast w 1999r. ściany zewnętrzne zostały obite deskami i pomalowane oraz wymieniono pokrycie dachu z papy na blachę. Organ wyjaśnił, że sporządzona w 1992r. inwentaryzacja domków letniskowych obejmuje tylko obiekty wcześniej zgłoszone w Urzędzie Gminy i od których był opłacany podatek i dlatego nie obejmowała obiektów zlokalizowanych na działkach nr [...], [...] i [...] we wsi L. (w tym i przedmiotowego domku). Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obiekt wykorzystywany jest wyłącznie jako domek letniskowy do rekreacji indywidualnej. Obecnie nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy domek. Grunty, na których zlokalizowany jest obiekt nigdy nie były przewidziane pod jakąkolwiek zabudowę. Zarówno w projekcie wyznaczania terenów budowlanych wsi L., zatwierdzonym uchwałą Nr 102/495/68 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 15 listopada 1968 jak w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. F., zatwierdzonym Zarządzeniem Nr 51/74 Naczelnika Powiatu w S. z dnia 19.12.1974r., jak w później obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego są to grunty rolne oraz droga. W związku z faktem, iż domek został wzniesiony przed 1 stycznia 1995r., to zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. W przypadku M. O. zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. było zdaniem organu konieczne, ponieważ domek został wzniesiony na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod drogę i uprawy rolne, dlatego też przepis dotyczący legalizacji obiektu nie jest możliwy do zastosowania. Fakt istnienia domku letniskowego przez tak długi okres oraz względy społeczne nie mogą stanowić podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia. Ustawa nie przewiduje legalizacji powstałej samowoli budowlanej w miejscu do tego nie przeznaczonym. Organy nadzoru budowlanego, podejmując merytoryczne rozstrzygnięcie nie mogły brać pod uwagę wskazywanych przez skarżącego zarzutów dotyczących wieku i stanu zdrowia osób korzystających z domku letniskowego. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku M. O. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i art. 77 kpa, poprzez niezbadanie i niewyjaśnienie w sposób należyty okoliczności sprawy. Skarżący uważa za nieuzasadnione stosowanie przepisów prawa budowlanego z 1974r., skoro domek letniskowy powstał w 1957r. i żaden organ wówczas tego nie kwestionował. Podał, że tenże obiekt znajduje się na działce kuzynki, która nie ma pretensji o to, że Skarżący wraz z żoną domek ten użytkują. Wskazał na podeszły wiek własny i żony, zły stan zdrowia. Uważa, że organy podejmując decyzję o rozbiórce pozbawią Skarżącego jedynej możliwości wypoczynku. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Skardze nie można odmówić słuszności, aczkolwiek z nieco innych przyczyn, niż podaje w zarzutach skarżący. W ocenie Sądu, organy obydwu instancji naruszały przepis art. 107 § 3 kpa. w części dotyczącej prawnego uzasadnienia decyzji. Z brzmienia tego przepisu wynika, że każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne tj. wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organy ustaliły, że domek letniskowy został wybudowany w 1957 roku na działkach o nr [...], [...] i [...] we wsi L. będącej własnością H. T. oraz Gminy S. Organy oparły swoje decyzje, nakazujące rozbiórkę, na ustaleniu, że domek powstał w 1957 roku bez pozwolenia na budowę, a zatem należało zastosować przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 118 ze zm.) w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Przyjmując kierunek rozważań, zaprezentowany w decyzjach organów I i II instancji, Sąd ocenia, jako prawidłowe, uzasadnienie faktyczne jak też powołaną podstawę prawną wydanych orzeczeń. Jednakże zabrakło tu elementu "wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji", o jakiej stanowi art. 107§ 3 K.p.a. Pełnej wykładni przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 nie zawiera również decyzja organu odwoławczego, co czyni niemożliwym dokonanie, przez Sąd oceny jej zgodności z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku nie podjął próby wyjaśnienia, czy w dacie budowy domku letniskowego (1957r.), w miejscu jego posadowienia, nie istniał dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że pierwszym aktem zagospodarowania terenu była uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 15.11.1968r., a następnym był plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. F. uchwalony dn. 19.12.1974r. – obydwa akty stanowiły o przeznaczeniu rolnym terenu, na którym znajduje się domek letniskowy Skarżącego. Organ nie wypowiedział się, czy którykolwiek z aktów zagospodarowania terenu (a jeśli tak, to który) znajduje odniesienie do kwestionowanego obiektu budowlanego w świetle zastosowanego w zaskarżonej decyzji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Podczas ponownego rozpoznania sprawy, organy orzekające winny zwrócić uwagę na następujące aspekty prawne, wypracowane przez literaturę i orzecznictwo sądowoadministracyjne a odnoszące się do unormowania orzeczeń o rozbiórce obiektów budowlanych powstałych bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r.: - art. 103 § 3 ustawy prawo budowlane z 1994 roku, mówiący o tym, że do obiektów których budowę zakończono przed wejściem w życie ustawy, stosuje się "przepisy dotychczasowe" (a nie art. 48) oznacza, ze stosuje się przepisy prawa budowlanego z 1974 roku - stosuując do stanu faktycznego niniejszej sprawy, jako podstawę prawną przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 roku o przymusowej rozbiórce, należy zwrócić uwagę na prawidłową interpretację pojęć: "obiektów budowlanych wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy" oraz "znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". Ułatwieniem dla zastosowania prawidłowej wykładni pojęć zawartych w w/w art. 37 będzie dla organu, w aspekcie stanu faktycznego sprawy niniejszej, sięgnięcie i przeanalizowanie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Są to między innymi: - wyrok NSA z dn. 19.12.2006 r. sygn. akt II OSK 119/06 (LEX nr 319415) - wyrok NSA z dn. 10.04.2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 (publ. ONSA i WSA 3/12/2006) - wyrok NSA z dn. 26.01.2005 r. sygn. akt II OSK 1032/94 - wyrok NSA z dn. wyrok NSA z 14.02.2006 r. sygn. akt II OSK 522/05 (LEX 194370) - wyrok WSA w Warszawie z dn. 08.03.2005 r. sygn. akt IV SA 5058/03 (LEX 189051) - wyrok NSA z dn. 19.05.1999 r. sygn. akt IV SA 196/96 (LEX 47287) - wyrok WSA w Warszawie z dn. 26.04.2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1686/05 (LEX 204966) - wyrok NSA z dn. 25.09.1981 r. sygn. akt I SA 1933/81 (publ. ONSA 1981/2/94, LEX 9639). Brak dokonania, przez organy oceny prawnej w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do budowy zrealizowanej – co jest niesporne – podczas obowiązywania uregulowań rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16.02.1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939r. nr 34, poz. 216) stanowi o naruszeniu przepisu art. 107 § 3 K.p.a., który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja administracyjna winna zawierać, bowiem, pełne uzasadnienie prawne powołanej podstawy prawa materialnego, jaka została zastosowana do konkretnego stanu faktycznego, co w niniejszej sprawie jest nieodzowne. Organy winny wskazać, który przepis rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16.02.1928r. nakazywał uzyskanie pozwolenia (bądź zgłoszenia) na budowę obiektu o takich gabarytach, jakie posiada domek letniskowy Skarżącego oraz ustalić, czy obowiązujący w 1957r. plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przedmiotowy teren pod zabudowę letniskową, a następnie odnieść te ustalenia do przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. (w celu dokonania prawidłowej oceny prawnej). Należy wskazać, iż podobne stanowisko zajmował już WSA w Białymstoku w sprawie sygn. IISA/Bk 313/08 w wyroku z dnia 15.07.2008r. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dn. 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.