II SA/Bk 303/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie - oddala skargę.- II SA/Bk 303/11 UZASADNIENIE Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...].01.2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu wniosku skarżącej D. J. W. z dnia 13.12.2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w F. z [...].03.1980 r. Nr [...] w zakresie dotyczącym przekazania w użytkowanie O. Z. L. P. w B. działki nr [...] położonej we wsi W. gmina F., orzekło o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. W podstawie prawnej swej decyzji SKO powołały przepisy art. 157 § 3 w związku z art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, a w uzasadnieniu decyzji przytoczyło następującą argumentację. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w F. z dnia [...].03.1980 r. Nr [...] - mocą której doszło do przekazania w użytkowanie O. Z. L. P. między innymi działki przejętej przez Skarb Państwa od W. W., oznaczonej nr [...], o powierzchni 0,1791 ha, położonej we wsi W., gmina F. - było już prowadzone na wniosek złożony w dniu 13.08.2010 r. przez inną następczynię prawną W. W. – M. K. W. W postępowaniu tym brała udział także D. J. W. W swoim wniosku M. K. W., żądając stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w F. z dnia [...].03.1980 r., również powoływała się na fakt wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...].04.2009 r. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy w F. z [...].02.1976 r. (przekazującej działkę na Skarb Państwa). Wywodziła ona, że skoro działka o nr [...] nie przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji z 1976 r. (gdyż stwierdzono jej nieważność), nie mogła zostać przekazana w użytkowanie w 1980 r., co z kolei przesądzać miało o wydaniu decyzji przekazującej z rażącym naruszeniem prawa. Na te same okoliczności powołuje się teraz skarżąca. Poprzednio prowadzone postępowanie zakończyło się decyzją SKO w S. z dnia [...].10.2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności, po wydaniu której wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składały M. K. W. i D. J. W. Decyzją z dnia [...].11.2010 r. SKO w S. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w F. z dnia [...].03.1980 r. Skoro postępowanie, którego wszczęcia teraz domaga się skarżąca było już prowadzone przez ten organ, z udziałem tych samych stron, a rozstrzygnięcie obecnej sprawy nastąpiłoby w oparciu o ten sam stan prawny i faktyczny, niedopuszczalne jest wszczęcie kolejnego postępowania. Naruszyłoby to art. 16 § 1 Kpa statuujący zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. J. W. przedstawiła argumentację przemawiającą, jej zdaniem, za stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika Gminy w F. o przekazaniu nieruchomości państwowych, w tym o nr [...], w użytkowanie O. Z. L. P., jako konsekwencji wyeliminowania ex tunc z obrotu prawnego decyzji o nabyciu przez Skarb Państwa nieruchomości W. W. (z [...].02.1976 r.). Strona argumentowała też, że jeśli wskutek decyzji Ministra z [...].04.2009 r. Skarb Państwa nie stał się w 1976 r. właścicielem działki nr [...], to obecnie nie może też być stroną umowy użytkowania z N. Zatem tą stroną, w miejsce Skarbu Państwa, stali się spadkobiercy W. W. lub też należy przyjąć, że przedmiotowa umowa wygasła, a spadkobiercy mogą domagać się ustalenia ich praw do działki. Decyzją z dnia [...].03.2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzekło o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z uwagi na powagę rzeczy osądzonej. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło istotę zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 Kpa) oraz kryteria identyfikacji sprawy: podmiotowe i przedmiotowe, podkreślając istnienie tożsamości podmiotowo – przedmiotowej postępowania prowadzonego wcześniej z wniosku M. K. W. i obecnego, którego przeprowadzenia domaga się D. J. W. Wskazano, że w obydwu postępowaniach występowali spadkobiercy W. W., a wnioski wszczynające były oparte na tym samym stanie faktycznym i materiale dowodowym. W skardze wywiedzionej na tę decyzję D. J. W. zarzuciła organowi naruszenie jej praw do działki nr [...] i wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji SKO. Wywodziła, identycznie jak we wniosku wszczynającym postępowanie oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołuje skutek ex tunc. Zatem skoro stwierdzono nieważność decyzji o nabyciu m.in. działki nr [...] przez Skarb Państwa (z [...].02.1976 r.), to Skarb Państwa nigdy też nie mógł nią zadysponować na rzecz L. P. Zatem obecnie N. O. nie ma żadnych praw do tej działki. Dlatego należy przyjąć, że decyzja z [...].03.1980 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa własności prawowitych właścicieli, co uzasadniało orzeczenie w stosunku do niej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zdaniem skarżącej dopuszczalna jest również argumentacja, iż w momencie wyeliminowania decyzji z [...].02.1976 r. z obrotu prawnego umowa użytkowania wygasła lub też że w miejsce Skarbu Państwa weszli spadkobiercy W. W. Skarżąca sprecyzowała zarzuty w piśmie z 13.05.2011 r. (k. 20). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Bezsporny w sprawie niniejszej jest fakt, że kwestionowane rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nieważnościowego zostało wydane wskutek kolejnego już wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy F. z [...].03.1980 r. o przekazaniu m.in. działki nr [...] w użytkowanie L. P. Poprzedni wniosek złożyła M. K. W. i został on poddany merytorycznej ocenie, której efektem była decyzja SKO z [...].10.2010 r., a następnie wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja tego samego organu z [...].11.2010 r. uchylająca poprzednie rozstrzygnięcie i umarzająca postępowanie nieważnościowe. Z urzędu sądowi jest wiadome, że decyzja umarzająca postępowanie została prawomocnie uchylona przez WSA w Białymstoku wyrokiem z 21.04.2011 r. w sprawie II SA/Bk 23/11 z zaleceniem dokonania merytorycznej oceny prawnej sprawy. Z powyższego wynika, że wniosek z 13.12.2010 r. został złożony zanim decyzja została poddana kontroli sądowej. Powyższe fakty mają istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego obecnie rozstrzygnięcia z [...].03.2011 r. z uwagi na obowiązujący w postępowaniu administracyjnym zakaz dwukrotnego procedowania w tej samej sprawie. Przedmiotowy zakaz nie został wprost sformułowany w przepisach Kpa, natomiast można go wywieść z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, w którym wprowadzono przesłankę nieważności decyzji wydanej w sprawie rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną. Jeżeli zatem nie można dwukrotnie rozstrzygać tej samej sprawy, to zdaniem składu orzekającego nie mogą również toczyć się równolegle dwa postępowania w tej samej sprawie. Przedmiotowa zasada dotyczy zarówno postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym, jakim jest m.in. postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji. Taka niedopuszczalna sytuacja powtórnego procedowania w tej samej sprawie miałaby miejsce w niniejszym przypadku, gdyby organ wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy F. z [...].03.1980 r. na wniosek D. W. z 13.12.2010 r. w sytuacji, gdy takie postępowanie z jej udziałem toczyło się już wcześniej na wniosek M. K. W. W ocenie składu orzekającego SKO prawidłowo oceniło, dając wyraz swej ocenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, że pomiędzy sprawą niniejszą a sprawą z wniosku M. K. W. zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Z tożsamością podmiotową mamy do czynienia, gdy w sprawie występują te same strony, a z tożsamością przedmiotową – gdy identyczna jest podstawa prawna, stan faktyczny (w zakresie okoliczności prawotwórczych) oraz prawa i obowiązki stron występujących w sprawie. Bezsporne jest, że w sprawie z wniosku M. K. W. stronami były, oprócz wnioskodawczyni, D. J. W. i M. S. W. - jako spadkobiercy W. W., od którego przejęto m.in. działkę nr [...] decyzją z [...].02.1976 r. Stroną było również P. G. L. L. P. – N. O. (vide k. 5 akt adm. – poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia decyzji z [...].10.2010 r.). Podmioty te są stronami również w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem (doręczono im obydwie decyzje). Dla przyjęcia tożsamości podmiotowej nie ma przy tym znaczenia w jakiej roli występowały strony w poprzednim postępowaniu (wnioskodawcy, odwołującego się), skoro wszystkie brały w nim udział. Także prawidłowa jest ocena SKO co do występowania tożsamości przedmiotowej sprawy z wniosku D. W. z 13.12.2010 r. i M. K. W. z 13.08.2010 r. Jak wynika z analizy uzasadnień decyzji wydanych w postępowaniu z wniosku M. K. W. – żądano w tamtej sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...].03.1980 r. przekazującej m.in. działkę nr [...] w użytkowanie L. P. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Gminy F. z [...].02.1976 r., którą przejęto tę działkę od W. W. na rzecz Skarbu Państwa. Identyczne okoliczności mające znaczenie prawne (fakty prawotwórcze) stanowią podstawę żądania stwierdzenia nieważności zgłoszonego w dniu 13.12.2010 r. przez D. J. W. Podstawa prawna rozpoznania tego żądania również jest identyczna jak w sprawie z wniosku M. K. W. Z analizy uzasadnień decyzji z [...].10.2010 r. i z [...].11.2010 r. wynika, że organ I instancji badał przede wszystkim kwestię rażącego naruszenia prawa (zarzuconego we wniosku wszczynającym postępowanie), ale także i inne przesłanki nieważności z art. 156 Kpa – stwierdzając ich brak. Na przesłankę rażącego naruszenia prawa powołuje się skarżąca obecnie D. W. we wniosku z 13.12.2010 r. Także sąd w wyroku z 21.04.2011 r. uchylającym decyzję SKO z [...].11.2010 r. nakazał ocenić skutki wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...].02.1977 r. dla bytu prawnego decyzji z [...].03.1980 r., w szczególności w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zatem postępowanie zakończone decyzjami z [...].10.2010 r. i z [...].11.2010 r., a także prowadzone po wymienionym wyżej wyroku ma identyczny przedmiot jak to, którego wszczęcia zażądała w dniu 13.12.2011 r. D. J. W. Akceptując jako prawidłową ocenę SKO o istnieniu podwójnej tożsamości (podmiotowo – przedmiotowej) sprawy niniejszej i z wniosku M. K. W., skład orzekający uznaje za zgodny z prawem wniosek o niedopuszczalności wszczęcia kolejnego postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z [...].03.1980 r., a w konsekwencji konieczność odmowy jego wszczęcia. Zaskarżona decyzja wskazała jako podstawę prawną art. 157 § 3 Kpa w wersji z daty orzekania (przepis ten został uchylony z dniem 11.04.2011 r. nowelizacją z 03.12.2010 r., Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Miał on następujące brzmienie: odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności następuje w drodze decyzji. W Kodeksie nie uregulowano przesłanek rozstrzygnięcia w oparciu o art. 157 § 3 Kpa, natomiast wypracowało je orzecznictwo i doktryna. Wskazuje się, że decyzję o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, gdy żądanie oparto na podstawach uruchomienia innych trybów bądź brak dowodów na istnienie decyzji oraz dokumentacji dotyczącej decyzji dotkniętej wadą nieważności, jak również gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Wskazuje się także, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być załatwione odmową wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy organ ustali występowanie innych przedmiotowych przeszkód czyniących to żądanie niedopuszczalnym np. prawomocne oddalenie skargi od decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności (vide wyrok WSA w Lublinie z 11.06.2008 r., II SA/Bk 113/08, Lex nr 497341, uchwała NSA z 07.12.2009 r., I OPS 6/09, Lex nr 530338, wyrok WSA w Warszawie z 06.11.2007 r., VII SA/Wa 1190/07, a także B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 610). Zdaniem sądu do przyczyn niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego można zaliczyć również sytuację, gdy żądanie wszczęcia dotyczy decyzji, co do której wcześniej prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności zakończyło się ostatecznie decyzją merytoryczną lub jest w toku. Decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji, co do której uprzednio wszczęto postępowanie nieważnościowe i przeprowadzono merytoryczną kontrolę przesłanek z art. 156 Kpa – byłaby bowiem decyzją nieważną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Niedopuszczalne jest zatem wszczynanie postępowania, które doprowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia nieważnego. Stąd kwestionowana w sprawie niniejszej decyzja SKO z [...].03.2011 r. odmawiająca wszczęcia takiego postępowania jest zgodna z prawem, a skarga podważająca jej prawidłowość podlega oddaleniu. Wobec faktu, że zaskarżona decyzja ma charakter procesowy – zarówno SKO, jak i skład rozstrzygający w sprawie niniejszej nie były uprawnione do merytorycznego ustosunkowania się do tej części skargi, w której wskazywano na skutki prawne, jakie dla prawa własności stron postępowania do działki nr [...] miało wyeliminowanie decyzji z [...].02.1976 r. z obrotu prawnego. Taką ocenę przeprowadził natomiast tutejszy sąd w wyroku z 21.04.2011 r. w sprawie II SA/Bk 23/11. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.