II SA/Bk 304/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na zakup domu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.- P. Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 94 ust.1 i art. 97 ust.5 ustawy o Policji oraz § 1 rozporządzenia MSWiA z 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] marca 2011r. o odmowie przyznania K. P. pomocy finansowej na uzyskanie domu. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: K. P. jako funkcjonariusz Policji wystąpił do Komendanta Powiatowej Policji w S. w dniu 1 grudnia 2010r. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na kupno domu w B. P. przy ul. T. [...]. Do wniosku dołączył umowę przedwstępną kupna – sprzedaży z 15 października 2010r., aktualny wyciąg z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. P. oraz notatkę urzędową informującą o sporządzeniu raportu o wyrażenie zgody na zmianę miejsca pełnienia służby i kopię tego raportu. Komendant Powiatowej Policji w S. decyzją z [...] stycznia 2011r. nr[...] , na podstawie art. 88, 94 i 97 ust.5 ustawy o Policji w zw. z § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia MSWiA z 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Jak ustalił organ K. P. pełni służbę w Policji od 20 lutego 2000r., a w dniu 20 lutego 2003r. został mianowany funkcjonariuszem stałym. Analizując przesłanki uprawniające do uzyskania pomocy finansowej na zakup domu organ stwierdził, że B. P. nie jest miejscowością pobliską, albowiem czas dojazdu z tej miejscowości do S. tj. do obecnego miejsca pełnienia funkcji, środkami publicznego transportu drogowego, przekracza w obie strony dwie godziny. Zgodnie zaś z art. 88 ust.4 ustawy o Policji miejscowością pobliską jest tylko taka miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Na tej podstawie organ uznał, że skoro miejscowość B. P. nie jest miejscowością pobliską do obecnego miejsca pełnienia funkcji przez wnioskodawcę, brak jest podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy finansowej na zakup domu w tej miejscowości. Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł K. P. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia Komendantowi Miejskiemu Policji w B. P. Podniósł, że organ I instancji rozpatrując przedmiotową sprawę nie uwzględnił posiadanej wiedzy odnośnie zmiany miejsca pełnienia funkcji przez skarżącego oraz wydanego w dniu 7 stycznia 2011r. rozkazu personalnego nr [...] L. Komendanta Wojewódzkiego Policji o przeniesieniu skarżącego z dniem 1 lutego 2011r. do pełnienia dalszej służby w Komendzie Miejskiej Policji w B. P. Końcowo autor odwołania podkreślił, że ustawodawca w art. 92 ustawy o Policji w ogóle nie posługuje się pojęciami miejscowość pełnienia funkcji i miejscowość pobliska. P. Komendant Wojewódzki w B. nie uwzględnił argumentów odwołania i decyzją z [...] marca 2011r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że K. P. jest funkcjonariuszem Policji w stałej służbie od 20 lutego 2003r., a do 31 stycznia 2011r. pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w S. Rozkazem personalnym Nr [...] L. Komendanta Wojewódzkiego Policji został przeniesiony, na własną prośbę, z dniem 1 lutego 2011r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w B. P. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ powołał treść art. 88 ust.1 ustawy wyjaśniając, że funkcjonariuszowi w stałej służbie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, a pomoc finansowa, o jakiej stanowi art. 94 ust.1 ustawy jest zastępczą formą realizacji prawa policjanta od przysługującego mu lokalu mieszkalnego. W ocenie organu II instancji Komendant Miejski Policji w S. zasadnie odmówił przyznania K. P. pomocy finansowej na zakup domu w B. P, albowiem czas dojazdu z S. do B. P. i z powrotem wynosi powyżej dwóch godzin. Końcowo organ poinformował, że w związku z tym, iż skarżący od 1 lutego 2011r. pełni służbę w B. P., może ponownie złożyć wniosek o pomoc finansową i poddać się ocenie Komendanta Miejskiego Policji w B. P. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł K. P. zarzucając jej naruszenie: - art. 19 kpa poprzez rozpoznanie sprawy przez organ, który nie był właściwy miejscowo do jego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy na skutek przeniesienia służbowego do B. P. właściwym organem był Komendant Miejski w B. P; - art. 88 ust.1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że B. P. nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu powyższego przepisu. Zdaniem skarżącego naruszenie właściwości miejscowej powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do właściwemu miejscowo Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w L. Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 88 ust.4 ustawy skarżący wyjaśnił, że organ wyliczając czas dojazdu uwzględnił jedynie środki komunikacji publicznej, tymczasem prywatni przewoźnicy pokonują odcinek S.– B. P. i z powrotem w czasie krótszym niż dwie godziny. Komendant Wojewódzki Policji w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi wyjaśnił, iż skarżący w chwili wszczęcia postępowania i wydania decyzji przez organ I instancji pełnił funkcję w Komendzie Miejskiej w S., a fakt późniejszego przeniesienia nie ma wpływu na właściwość organu odwoławczego. Wynika to z treści §3a ust.6 rozporządzenia MSWiA z 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, który stanowi, iż organem uprawnionym do wydawania tego rodzaju decyzji są komendanci powiatowi (miejscy). Takie brzmienie przepisu oznacza, zdaniem pełnomocnika organu, że mamy do czynienia wyłącznie z określeniem właściwości rzeczowej bez wprowadzenia przesłanki aktualnego miejsca pełnienia służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Na wstępie podkreślić należy, iż postępowanie w przedmiocie przyznawania pomocy finansowej na zakup domu jednorodzinnego jest postępowaniem stricte administracyjnym i rządzą nim podstawowe zasady procedury administracyjnej. Jak wynika zaś z treści art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: kpa) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ II instancji rozpatrując natomiast odwołanie zobowiązany jest w świetle art. 138 kpa ponownie rozstrzygnąć sprawę. W orzecznictwie sądowym, jak również w doktrynie prawa administracyjnego na gruncie tego przepisu utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę zobowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji (zob. wyroki NSA: z 23 września 2010r., I OSK 1566/09, z dnia 21 czerwca 1988r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72; z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43, wyrok WSA w Gliwicach z 23 listopada 2010r., III SA/Gl 1228/10, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, Warszawa 2008, s. 618-619; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kpa. Komentarz, Warszawa 2005, s. 796-797). Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia bowiem materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, wbrew opisanej zasadzie, nie uwzględnił zmiany stanu faktycznego sprawy zaistniałego po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji o odmowie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu, a rozpatrzenie sprawy ograniczył do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zgodnie z którym policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji stanowi z kolei, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Zasady przyznawania pomocy finansowej, tryb postępowania oraz rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie takiej pomocy reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta, a do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Organami właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania pomocy finansowej są, zgodnie z § 3a ust.1 pkt 6 rozporządzenia, komendanci powiatowi (rejonowi, miejscy) Policji dla policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej (rejonowej, miejskiej) Policji, komisariatach Policji i innych podległych im jednostkach organizacyjnych Policji. W kontrolowanej sprawie skarżący prawidłowo skierował wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup domu w B. P. do Komendanta Miejskiego Policji w S., albowiem w tym czasie pełni służbę w Komendzie Miejskiej Policji w S. Organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2011r. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy argumentując, iż B. P. nie może być uznana za miejscowość pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy, gdyż czas dojazdu z S. (miejsca pełnienia służby) do B. P. (miejsca przyszłego zamieszkania) i z powrotem przekracza dwie godziny. Organ II instancji decyzją z [...] marca 2011r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie podzielając w całości przytoczoną argumentację. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych i co podkreślono w odwołaniu od decyzji organu I instancji, od 1 lutego 2011r. skarżący zmienił miejsce pełnienia służby i na podstawie rozkazu personalnego L. Komendanta Wojewódzkiego Policji został skierowany do Komendy Miejskiej Policji w B. P. W tych okolicznościach organ II instancji nie miał podstaw prawnych do utrzymania w mocy decyzji odmawiającej przyznania wnioskowanej pomocy z tego tylko powodu, iż B. P. nie jest miejscowością pobliską miejsca pełnienia służby. Przytoczona zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja, iż czas dojazdu z byłego miejsca pełnienia służby do miejscowości, w której skarżący policjant kupił dom i z powrotem wynosi powyżej dwóch godzin, wyraźnie narusza art. 88 ust.4 ustawy. W przepisie tym mowa jest wyłącznie o "miejscu pełnienia służby", a nie, jak błędnie interpretuje to organ, o "byłym miejscu pełnienia służby" przez funkcjonariusza. Zmiana miejsca pełnienia służby przez skarżącego funkcjonariusza w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego miała, zdaniem Sądu, wpływ na właściwość organów uprawnionych do wydawania w tym zakresie - decyzji. Pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę słusznie wprawdzie stwierdza, że organem uprawnionym do wydawania tego rodzaju decyzji jest komendant miejski Policji, ale nie dodaje, że zgodnie z § 3a ust.1 pkt 6 cyt. wyżej rozporządzenia, wyłącznie dla tych policjantów, którzy pełniącą służbę w danej komendzie Policji. Jeżeli zatem skarżący od 1 lutego 2011r. pełni służbę w Komendzie Miejskiej Policji w B. P. to od tej daty organem uprawnionym do prowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu w tej miejscowości jest Komendant Miejski Policji w B. P. W zaistniałym stanie faktycznym sprawy organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z zaleceniem przeanalizowania na nowo właściwości organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 1 grudnia 2010r., a w przypadku uznania się niewłaściwym przekazania wniosku w trybie art. 65 kpa. Na marginesie należy podkreślić, iż sugerowane przez organ II instancji, złożenie przez skarżącego ponownego wniosku o pomoc finansową do Komendanta Miejskiego Policji w B. P., może być o tyle niekorzystne, albowiem przepis art. 95 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wyłącza prawo do lokalu mieszkalnego, a zatem i do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie takiego lokalu (domu) tych policjantów, którzy posiadają taki lokal lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby. Jak wynika zaś z dołączonej do akt sprawy umowy przedwstępnej (pkt 6) skarżący do 15 grudnia 2010r. zobowiązany był przystąpić do przyrzeczonej umowy kupna – sprzedaży domu w B. P. Składając zatem w chwili obecnej wniosek skarżący miałby już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe wskutek nabycia opisanego domu jednorodzinnego. Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).