II SA/Bk 313/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lipca 2008 r. sprawy ze skargi S. M. D. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) oraz art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] nakazującą S. M. D. dokonanie rozbiórki wybudowanego samowolnie domku letniskowego z dobudowanym zadaszonym tarasem znajdującego się na działce oznaczonej nr [...] położonej w L. nr [...], gmina S., stanowiącej własność H. T. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S., na wniosek W. Parku Narodowego, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanych domków letniskowych, zlokalizowanych w okolicy siedliska rolniczego pani H. T. W wyniku dokonanych w dniu 15 czerwca 2007 r. oględzin ustalono, że na działce o nr [...] wybudowany jest drewniany, parterowy, niepodpiwniczony, ustawiony na betonowym fundamencie punktowym budynek letniskowy o wymiarach 4,00 m x 1,60 m o powierzchni zabudowy 23,30 m2. Z ustaleń organu wynikało również, że obiekt został wybudowany w latach sześćdziesiątych, a w 1995 roku przystąpiono do jego remontu, polegającego na wymianie desek szalunkowych i pokrycia. Zarówno jednak budowa, jak i remont został przeprowadzony bez dopełnienia jakichkolwiek formalności w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Obecnie na terenie, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren ten nigdy nie był jednak przewidziany pod zabudowę, a w poprzednich planach były to grunty rolne. W tych okolicznościach organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] nakazał S. M. D. wykonać rozbiórkę budynku letniskowego z dobudowanym zadaszonym tarasem, samowolnie wybudowanego w L. na działce o nr [...], stanowiącej własność H. T. W odwołaniu od powyższej decyzji S. M. D. zarzucił organowi I instancji nie wyjaśnienie istotnych okoliczności, a mianowicie, czy w dacie budowy przedmiotowego domku letniskowego, tj. w 1962 r. istniał na terenie wsi L. plan zagospodarowania przestrzennego oraz pominięcie, że domek pobudowany jest na działce siedliskowej gospodarstwa rolnego stanowiącego własność H. T., nie jest to zatem grunt rolny. Na podstawie powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, po dokonaniu w dniu 3 października 2007 r. wizji lokalnej w terenie, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. Jako podstawę uchylenia wskazał fakt, iż dla terenu gminy S. w 199 roku została przeprowadzona inwentaryzacja zabudowy letniskowej (znajdująca się w siedzibie W. Parku Narodowego), obejmująca również wieś L., dlatego też organ I instancji winien ustalić okres wzniesienia budynku, jak również jego wygląd i stan techniczny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. rozpatrując ponownie sprawę, po zgromadzeniu dodatkowego materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. [...] nakazał S. M. D. wykonać rozbiórkę budynku letniskowego z dobudowanym zadaszonym tarasem, samowolnie wybudowanego w L., na działce o nr [...], stanowiącej własność H. T. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w 1962 r. i był użytkowany wyłącznie jako domek letniskowy, a teren, na którym zlokalizowano nie jest i nigdy nie był przeznaczony na jakąkolwiek zabudowę. Stwierdził ponadto, że przedmiotowa działka znajduje się na obszarze W. Parku Narodowego, a przeprowadzona w 1992 r. "Inwentaryzacja zabudowy o charakterze rekreacyjnym gminy S. na terenie W. Parku Narodowego" nie obejmuje obiektu posadowionego na działce o nr [...] w L. Powyższą decyzję zaskarżył S. M. D., podtrzymując zarzuty i argumentacje zawartą w swoim poprzednim odwołaniu. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie podzielił zarzutów odwołującego się i decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż przedmiotowy budynek jest użytkowany wyłącznie jako domek letniskowy do rekreacji indywidualnej, a na terenie, na którym zlokalizowany jest ten obiekt nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócił również uwagę, iż teren ten nigdy nie był przewidziany pod zabudowę, ponadto zarówno w projekcie wyznaczania terenów budowlanych wsi L., jak i w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. F. oraz późniejszych planach były to grunty rolne. Końcowo organ stwierdził, że w związku z tym, iż domek został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., a w przedmiotowej sprawie konieczne jest zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł S. M. D. Zaskarżonej decyzji zarzucił nieważność i wniósł o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyjaśnił, że już na etapie zaskarżenia pierwszej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. z dnia [...] sierpnia 2007 r., podnosił, że w przypadku ustalenia, iż w dacie budowy nie było planu zagospodarowania przestrzennego wykluczonym będzie nakazanie rozbiórki obiektu w trybie art. 37 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Mając zatem na uwadze, co bezsporne, że w 1962 r. nie było na terenie wsi L. planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniony jest zarzut nieważności zaskarżonej decyzji. Na marginesie skarżący podniósł, że domek usytuowany jest na działce siedliskowej należącej do H. T., nie jest to więc grunt rolny, tylko działka siedliskowa, na której właścicielka bez wątpienia uzyskałaby prawo budowy budynku mieszkalnego, gospodarczego czy też rekreacyjnego. Końcowo powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 1985 r., wyjaśnił, że nawet istnienie planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza możliwości dokonania zmian w tym planie, by zalegalizować obiekt wzniesiony bez zezwolenia. Tym bardziej, że domek stoi od ponad 40 lat w wiejskim podwórku nie grożąc, ani katastrofą budowlaną, ani ekologiczną. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Skardze nie można odmówić słuszności, aczkolwiek z nieco innych przyczyn, niż podaje w zarzutach skarżący. W ocenie Sądu, organy obydwu instancji naruszały przepis art. 107 § 3 kpa. w części dotyczącej prawnego uzasadnienia decyzji. Z brzmienia tego przepisu wynika, że każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne tj. wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organy ustaliły, że domek letniskowy został wybudowany w 1962 roku na działce o nr [...] we wsi L. będącej własnością H. T., a następnie w 1995 roku Skarżący przeprowadził jego remont. Stan faktyczny sprawy nie był sporny co do daty powstania domku letniskowego oraz przeprowadzenia jego "remontu" przy czym należy zauważyć, że organy nie zajmowały się ustaleniem zakresu wykonanych przez Skarżącego w 1995 roku prac budowlanych oraz ich kwalifikacji (remont, rozbudowa, przebudowa itp.), oparły zaś swoje decyzje, nakazujące rozbiórkę, na ustaleniu, że domek powstał w 1962 roku bez pozwolenia na budowę, a zatem należało zastosować przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 118 ze zm.) w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Przyjmując kierunek rozważań, zaprezentowany w decyzjach organów I i II instancji, Sąd ocenia, jako prawidłowe, uzasadnienia faktyczne jak też powołaną podstawę prawną wydanych orzeczeń. Jednakże zabrakło tu elementu "wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji", o jakiej stanowi art. 107§ 3 K.p.a. Pełnej wykładni przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 nie zawiera również decyzja organu odwoławczego, co czyni niemożliwym dokonanie, przez Sąd oceny jej zgodności z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie odniósł się, w uzasadnieniu decyzji, do zasadniczego zarzutu z odwołania, a mianowicie do okoliczności, że w dacie budowy domku letniskowego (1962 r.), w miejscu jego posadowienia, nie istniał dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że pierwszym aktem zagospodarowania terenu była uchwała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...].11.1968 r., a następnym był plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. F. uchwalony dn. [...].12.1974 r. – obydwa akty stanowiły o przeznaczeniu rolnym terenu, na którym znajduje się domek letniskowy Skarżącego. Organ nie wypowiedział się, czy którykolwiek z aktów zagospodarowania terenu ( a jeśli tak, to który) znajduje odniesienie do kwestionowanego obiektu budowlanego w świetle zastosowanego w zaskarżonej decyzji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Podczas ponownego rozpoznania sprawy, organy orzekające winny zwrócić uwagę na następujące aspekty prawne, wypracowane przez literaturę i orzecznictwo sądowoadministracyjne a odnoszące się do unormowania orzeczeń o rozbiórce obiektów budowlanych powstałych bez pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r.: - art. 103 § 3 ustawy prawo budowlane z 1994 roku, mówiący o tym, że do obiektów których budowę zakończono przed wejściem w życie ustawy, stosuje się "przepisy dotychczasowe" (a nie art. 48) oznacza, ze stosuje się przepisy prawa budowlanego z 1974 roku - stosuując do stanu faktycznego niniejszej sprawy, jako podstawę prawną przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 roku o przymusowej rozbiórce, należy zwrócić uwagę na prawidłową interpretację pojęć: "obiektów budowlanych wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy" oraz "znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". Ułatwieniem dla zastosowania prawidłowej wykładni pojęć zawartych w w/w art. 37 będzie dla organu, w aspekcie stanu faktycznego sprawy niniejszej, sięgnięcie i przeanalizowanie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Są to między innymi: - wyrok NSA z dn. 19.12.2006 r. sygn. akt II OSK 119/06 (LEX nr 319415) - wyrok NSA z dn. 10.04.2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 (publ. ONSA i WSA 3/12/2006) - wyrok NSA z dn. 26.01.2005 r. sygn. akt II OSK 1032/94 - wyrok NSA z dn. wyrok NSA z 14.02.2006 r. sygn. akt II OSK 522/05 (LEX 194370) - wyrok WSA w Warszawie z dn. 08.03.2005 r. sygn. akt IV SA 5058/03 (LEX 189051) - wyrok NSA z dn. 19.05.1999 r. sygn. akt IV SA 196/96 (LEX 47287) - wyrok WSA w Warszawie z dn. 26.04.2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1686/05 (LEX 204966) - wyrok NSA z dn. 25.09.1981 r. sygn. akt I SA 1933/81 (publ. ONSA 1981/2/94, LEX 9639). Brak dokonania, przez organy oceny prawnej w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do budowy zrealizowanej – co jest niesporne – podczas obowiązywania uregulowań Prawa budowlanego z 1961 r. (ustawa z dn. 31.01.1961 r. – Dz. U. nr 7, poz. 46) stanowi o naruszeniu przepisu art. 107 § 3 K.p.a., który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja administracyjna winna zawierać, bowiem, pełne uzasadnienie prawne powołanej podstawy prawa materialnego, jaka została zastosowana do konkretnego stanu faktycznego. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dn. 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.