II SA/Bk 319/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o wysokości dochodów uzyskiwanych z nieruchomości rolnej oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. J. B. w piśmie z dnia 30 marca 2013 r. wniósł o wydanie przez Burmistrza S. zaświadczenia lub informacji podatkowej o wysokości dochodów uzyskiwanych z nieruchomości rolnej. Strona uzasadniła konieczność uzyskania takiego zaświadczenia żądaniem WSA w W. skierowanym do skarżącego w związku ze staraniem się o zwolnienie z kosztów sądowych. Pierwsze postanowienie wydane przez Burmistrza w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia zostało uchylone przez SKO w B. Ponowne postanowienie odmowne (po postanowieniu kasacyjnym SKO) Burmistrz wydał w dniu [...] stycznia 2013 r. Odmowę uzasadniono brakiem jakichkolwiek danych niezbędnych, które pozwalałyby na określenie dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego. Zażalenie od niego wniósł J. B. i zarzucił naruszenie art. 32 i 51 ust. 3 Konstytucji RP polegające na "celowym, złośliwym i nierównym traktowaniu wnioskodawcy" oraz "złośliwym utrudnianiu dostępu do zbioru danych podatkowych". W zażaleniu sformułowano wniosek o uzupełnienie postanowienia, poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania informacji o wysokości dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego. W dniu [...] lutego 2013 r. SKO w B. wydało dwa postanowienia: o utrzymaniu w mocy kwestionowanego postanowienia Burmistrza z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr postanowienia SKO – [...]) oraz zawiadamiające J. B. o powinności złożenia odrębnego podania do Rady Miejskiej w S. (nr [...]). W uzasadnieniu drugiego ze wskazanych postanowień, wydanego na podstawie art. 171 § 1 i art. 216 § 1 Ordynacji podatkowej, SKO wskazało że wniosek J. B. o uzupełnienie postanowienia Burmistrza o rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji o wysokości uzyskiwanych dochodów – stanowi w istocie skargę na działanie Burmistrza, dlatego powinien zostać rozpoznany przez Radę Miejską w S. Skargę na powyższe dwa postanowienia złożył do sądu administracyjnego J. B. Skarga została rozdzielona jako podlegająca rozpoznaniu w dwóch odrębnych postępowaniach: - dotyczącym zawiadomienia J. B. przez SKO w trybie art. 171 § 1 i art. 216 § 1 Ordynacji podatkowej (sprawa [...] w której postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. odrzucono skargę. Sąd w orzeczeniu tym przyjął, że czynność zawiadomienia strony na podstawie art. 171 § 1 Ordynacji podatkowej o powinności wniesienia podania do właściwego organu – nawet jeśli organ nada jej formę postanowienia – nie jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego. Ma charakter wyłącznie informacyjny i nie rozstrzyga w sposób władczy o uprawnieniach lub obowiązkach podmiotu, do którego to zawiadomienie jest skierowane); - dotyczącym utrzymania przez SKO w mocy postanowienia Burmistrza z dnia [...] stycznia 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia (sprawa niniejsza [...]). W uzasadnieniu tego postanowienia SKO podało, że podanie z dnia 30 marca 2012 r. zostało prawidłowo zinterpretowane przez organ l instancji. "Zaświadczenie o wysokości dochodu uzyskiwanego z nieruchomości rolnej" należało traktować jako zaświadczenie o dochodzie uzyskiwanym z gospodarstwa rolnego. Dokonując analizy wniosku organ odwoławczy stwierdził, że podanie to nie dotyczy wydania zaświadczenia dotyczącego urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaganego przepisami prawa, lecz zaświadczenia, o którym mowa w art. 306a §2 pkt 2 Ordynacji podatkowej, tj. dotyczącego urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego ze względu na interes prawny wnioskodawcy. W ocenie organu treść żądania strony skłania jednak do wniosku o niemożności wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organy podatkowe nie prowadzą bowiem żadnych ewidencji, rejestrów, ani też nie posiadają żadnych innych danych pozwalających na wyliczenie dochodu z gospodarstwa rolnego. Dane gromadzone przez organy podatkowe dotyczą powierzchni gruntów podlegających podatkowi rolnemu - tego typu informacje nie pozwalają na obliczenie dochodu, jaki strona faktycznie uzyskała z gospodarstwa rolnego, lecz co najwyżej na obliczenie statystycznego (przeciętnego) dochodu. Zaświadczenia mają jednak potwierdzać stan faktyczny a nie hipotetyczny. Niestałość, niesystematyczność osiągania dochodów z gospodarstwa rolnego oraz brak ich przewidywalności, a także brak jakichkolwiek danych pozwalających na określenie dochodu z gospodarstwa rolnego wnioskodawcy pozwalają przyjąć, że odmowa wydania żądanego zaświadczenia była uzasadniona. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 32 i 51 Konstytucji RP organ wyjaśnił, że prawo do równego traktowania przez władze publiczne nie może być postrzegane jako gwarancja postępowania naruszającego przepisy prawa (zgodnego z oczekiwaniami strony) tylko z tego powodu, że w stosunku do innych podmiotów organ administracji prawo naruszył. Nie jest przedmiotem niniejszej sprawy ocena zachowań organu administracji wobec Policji czy innego wnioskodawcy. Prawnie uzasadniony brak możliwości wydania zaświadczenia nie jest wyrazem dyskryminacji wnioskodawcy lecz wyrazem respektowania zasady praworządności i legalizmu. Odnośnie naruszenia art. 51 ust. 1 Konstytucji RP organ podał, że przepis ten faktycznie gwarantuje każdemu prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Należy jednak podkreślić, że strona nie żądała dostępu do jakichkolwiek danych, lecz wnosiła o wydanie zaświadczenia. Końcowo organ pouczył, że w sprawie udostępnienia danych podatkowych strona powinna wnieść odrębny wniosek. W skardze na to postanowienie strona zarzuciła naruszenie art. 210 § 4 w zw. z art. 219 i art. 213 § 3-5 w zw. z art. 219 Ordynacji podatkowej. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie uzasadnił właściwie oddalenia zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa – zarzut ten miał polegać na tym, że Burmistrz S. innym osobom wydaje zaświadczenia o treści tożsamej z wnioskowaną przez skarżącego, natomiast skarżącemu wydania takich zaświadczeń odmawia. Nadto zdaniem skarżącego, organ odwoławczy przedwcześnie przyjął do rozpoznania zażalenie na podstawienie odmowne i bezprawnie je uzupełnił, co pozbawiło stronę możliwości działania i naruszyło zasadę dwuinstancyjności. W ocenie skarżącego SKO powinno stwierdzić bezczynność organu I instancji w rozpoznaniu wniosku o uzupełnienie postanowienia i zwróci sprawę do uzupełnienia rozstrzygnięcia o odmowie wydania zaświadczenia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza S., odmawiające wydania J. B. zaświadczenia o wysokości dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił przepisy art. 306a § 2 pkt 2, art. 306b, 306c oraz art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. dalej powoływana jako O.p.). Zgodnie z art. 306 a § 2 pkt 2 O.p. zaświadczenie wydaje się, jeżeli ubiega się o nie osoba ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W ocenie Sądu J. B. domagając się wydania zaświadczenia wykazał interes prawny. Sprowadza się on do zamiaru wykorzystania zaświadczenia o wysokości dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego w postępowaniu o przyznanie prawa pomocy. Dla wydania przedmiotowego zaświadczenia nie zostały jednak spełnione przesłanki, o których mowa w art. 306b § 1 O.p. Zgodnie z tą regulacją w przypadkach wymienionych w art. 306a § 2 ww. ustawy organ podatkowy jest obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie w orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie zaświadczenia na tej podstawie ma charakter materialno – technicznej czynności urzędowej i sprowadza się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, ale tylko takich, o których informacje znajdują się w dyspozycji organu. Treść zaświadczenia nie może zatem tworzyć nowej sytuacji prawnej lub czegokolwiek rozstrzygać. Mimo zawartego w art. 306a § 2 O.p. kategorycznego sformułowania: "zaświadczenie wydaje się", nie można interpretować ww. przepisu w ten sposób, że organ ma obowiązek wydać zaświadczenie w każdym przypadku, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub ubiega się o nie osoba ze względu na swój interes prawny. Pełny sens temu przepisowi nadaje dopiero art. 306b O.p., który określa warunki wydania zaświadczenia jako posiadanie przez organ w swoich zasobach informacji o faktach lub stanie prawnym mających być stwierdzonymi w zaświadczeniu (vide wyrok NSA z 16 stycznia 2009 r., I GSK 94/08, Lex nr 486005 oraz wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2008 r., III SA/Wa 1612/08, Lex nr 519918). Zdaniem sądu organy rozpoznające żądanie J. B. prawidłowo oceniły, że nie mogło zostać ono uwzględnione. Wskazano, że organ podatkowy, jakim jest w sprawie Burmistrz S., posiada informacje dotyczące powierzchni gruntów podlegających podatkowi rolnemu, natomiast nie prowadzi ewidencji, rejestrów czy innych zbiorów, w których znajdowałyby się informacje o wysokości dochodów uzyskiwanych z nieruchomości rolnej. Nie zachodzi zatem pozytywna przesłanka wydania zaświadczenia w tym przedmiocie, wynikająca z art. 306b § 1 O.p. tj. możliwość udostępnienia danych wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestru lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W przepisie tym chodzi bowiem o dane dostępne organowi niejako "od ręki", wymagające jedynie sięgnięcia do odpowiedniego prowadzonego przez niego rejestru czy zbioru i przeniesienia wynikających z niego informacji do treści zaświadczenia, bez konieczności wykonywania dodatkowych, złożonych czynności ustalających czy ocennych. Skoro zatem organ nie gromadzi takich informacji i nie dysponuje nimi w taki sposób, który ograniczałby się do sięgnięcia do stosownego rejestru, nie ma obowiązku ich poszukiwania poza takim rejestrem czy zbiorem, a w szczególności nie ma obowiązku ich wytworzenia. Zdaniem sądu, który podziela zaprezentowaną w tym przedmiocie ocenę organu, skarżący wnioskował o wydanie zaświadczenia zawierającego dane, które nie odpowiadały powyższym kryteriom dostępności. Dlatego nie było podstaw do uwzględnienia jego żądania. W ocenie składu orzekającego czynność wyliczenia wysokości dochodów uzyskiwanych z nieruchomości rolnej, wykraczała również poza dopuszczalne granice postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 306b § 2 O.p. Zgodnie z tym przepisem postępowanie takie może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy innych danych, a więc tych, których jest dysponentem. Wynik przedmiotowego badania nie może tworzyć (kreować) nowych faktów czy stanu prawnego, o których informacje strona chciałaby wykorzystać dowodowo w innym postępowaniu. A do takiego kreowania, a nie jedynie poświadczania, sprowadzałoby się uwzględnienie żądania J. B. Byłoby to sprzeczne z istotą zaświadczenia, które jest aktem wiedzy organu o określonych faktach lub stanie prawnym, a nie oświadczeniem kształtującym te fakty lub stan prawny. W tym miejscu podać należy, że w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, iż w oparciu o dane o wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, ogłaszane co roku przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", w konfrontacji z informacją o wielkości danego gospodarstwa rolnego wyrażonej w hektarach przeliczeniowych - możliwe jest określenie statystycznego dochodu z pracy w tym gospodarstwie. Tak ustalony dochód nie wynika jednak z danych posiadanych przez organ podatkowy, lecz z danych zgromadzonych i opracowanych przez służby statystyki publicznej (vide wyrok WSA w Lublinie z 9 czerwca 2008, I SA/Lu 16/08, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Wystąpienie do tych służb o ustalenie wysokości dziennego zarobku konkretnego rolnika przekracza zakres dopuszczalnego "wyjaśnienia w niezbędnym zakresie" w postępowaniu o wydanie zaświadczenia w oparciu o przepisy Działu VIIIA Ordynacji podatkowej. Skarżący z wezwań Sądów w sprawach dotyczących przyznania prawa pomocy czyni przesłankę do obligatoryjnego wydania zaświadczenia. Tymczasem zgodnie z art. 252 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek o przyznanie prawa pomocy powinien zawierać oświadczenie strony obejmujące dokładne dane o stanie majątkowym i dochodach, a jeżeli wniosek składa osoba fizyczna, ponadto dokładne dane o stanie rodzinnym oraz oświadczenie strony o niezatrudnieniu lub niepozostawaniu w innym stosunku prawnym z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym. Natomiast z treści art. 255 p.p.s.a. wynika, że jeżeli oświadczenie strony zawarte we wniosku, o którym mowa w art. 252, okaże się niewystarczające do oceny jej rzeczywistego stanu majątkowego i możliwości płatniczych oraz stanu rodzinnego lub budzi wątpliwości, strona jest obowiązana złożyć na wezwanie, w zakreślonym terminie, dodatkowe oświadczenie lub przedłożyć dokumenty źródłowe dotyczące jej stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego. Z regulacji tej nie wynika obowiązek strony przedstawienia zaświadczenia o wysokości dochodu, ale o ujawnienie przed sądem wiarygodnych faktów dotyczących stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego. Wobec braku normatywnych kryteriów obliczenia dochodów uzyskiwanych z gospodarstwa rolnego powinno następować na potrzeby każdego konkretnego postępowania. Natomiast uzyskanie przedmiotowych informacji, z uwagi na brak oficjalnych danych w tym zakresie pozostających w posiadaniu organu podatkowego, nie jest możliwe na drodze postępowania o wydanie zaświadczenia. Skoro – jak wykazano powyżej – burmistrz nie posiada danych pozwalających na potwierdzenie dochodu z danego gospodarstwa rolnego i nie ma obowiązku prowadzenia postępowania w celu pozyskania takich danych, stwierdzić należy że postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia w tym przedmiocie nie narusza art. 306a § 1 i 2 pkt 2 i art. 306b § 1 i 2 O.p. oraz jest zgodne z art. 306c twej ustawy. Legalności tego postanowienia nie podważają zarzuty skargi. Nie można podzielić stanowiska skarżącego dotyczącego naruszenia przez organy w kontrolowanym postępowaniu zasady równości wobec prawa. W szczególności nie mogą być podstawą takiej oceny okoliczności mające miejsce poza postępowaniem administracyjnym i sądowym (kwestie wydawania zaświadczeń innym osobom). W sprawie niniejszej bezzasadny pozostaje również zarzut naruszenia art. 213 § 3-5 w zw. z art. 219 O.p., albowiem kwestie dotyczące sposobu rozpoznaniu wniosku o uzupełnienie postanowienia nie były przedmiotem niniejszego postępowania. Organ odwoławczy wniosek o uzupełnienie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia potraktował jako skargę na niezałatwienie w terminie wniosku o wydanie informacji o wysokości dochodu z nieruchomości rolnej. Organ przyjmując, że nie jest właściwy w sprawach takich skarg, postanowił w zakresie swojej właściwości rozpoznać zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, w pozostałym zakresie organ zawiadomił postanowieniem o konieczności złożenia odrębnego podania (skargi) do innego organu (Rady Miejskiej w S.). Postanowienie to skarżący zaskarżył do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie [...] skargę prawomocnie odrzucono. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.