II SA/Bk 323/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania J. R. specjalnego zasiłku opiekuńczego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2015 r. J. R. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. R. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił ww. przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ ustalił, że dochód na osobę w rodzinie wnioskującej wynosi 678,30 zł, mieści się wprawdzie w dopuszczalnym zwiększeniu dochodu, jednakże z uwagi na brak uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego w poprzednim okresie, nie można zastosować instytucji zawartej w art. 16a ust. 3 ustawy. Nie godząc się z powyższą decyzją J. R. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Skarżąca podniosła, że jej mąż od 2013 r. choruje na chorobę nowotworową. W czerwcu 2013 r. przebył rozległy zawał mięśnia sercowego. A we wrześniu 2013 r. lekarz orzecznik ZUS uznał do dnia 31 grudnia 2014 r. czasową niezdolność jej męża do samodzielnej egzystencji. Jednakże stan zdrowia pogorszył się i w kwietniu 2014 r. mąż przebył niedokrwienny udar mózgu. Stał się całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej całodobowej opieki, ma połowiczny lewostronny niedowład. Jest pod kontrolą lekarzy specjalistów. W wyniku powyższego w dniu 29 maja 2014 r. mąż został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Skarżąca podkreśliła, że w ubiegłym okresie świadczeniowym odmówiono jej udzielenia wnioskowanego zasiłku, bowiem w jej ocenie pracownik socjalny organu I instancji źle obliczył dochód rodziny, dlatego niezasadne było i jest niezastosowanie przesłanki z art. 16a ust.3 ustawy. Zły stan zdrowia męża powoduje, że nie może podjąć żadnej pracy, a emerytura męża stanowi jedyne źródło utrzymania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] marca 2015 r. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego w oparciu przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało, że zgodnie z ust. 1 ww. przepisu, w brzmieniu od 1 stycznia 2015 r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei ust. 2 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2, tj. kwoty 664 zł miesięcznie. Dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 - 4b (art. 3 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych). W przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego prawo ustala się na okres zasiłkowy. W przedmiotowej sprawie okres zasiłkowy rozpoczął się dnia 1 listopada 2014 r., a kończy 31 października 2015 roku. Stąd też do ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na aktualny okres zasiłkowy należało przyjąć dochód z roku kalendarzowego 2013. Następnie organ ustalił, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z mężem, wymagającym stałej opieki. Wyłącznym dochodem rodziny jest świadczenie emerytalne męża. W aktach sprawy znajduje się informacja z ZUS Oddziału w B., z której treści wynika, że wysokość dochodu męża strony w roku 2013 wyniosła brutto 19471,58 zł, należny podatek 1440,00 zł, a składka zdrowotna 1752,46 zł. Tak więc po dokonaniu stosownych odliczeń, dla potrzeb niniejszej sprawy, należy przyjąć dochód roczny w wysokości 16279,12 zł, co miesięcznie daje kwotę 1356,59 zł, a na osobę w rodzinie 678,30 zł. Fakt ten powoduje, że przekroczone jest ustawowe kryterium, wynoszące 664 zł na osobę miesięcznie. Zgodnie z brzmieniem art. 16a ust. 3 ustawy, w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany (aktualnie jest to kwota 77 zł), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. W przedmiotowej sprawie dochodem uprawniającym do zasiłku jest dochód nieprzekraczający ostatecznie 741 zł, z zastrzeżeniem iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W rozpatrywanej sprawie pomimo spełnienia dozwolonego ustawą przekroczenia dochodu, instytucji tej nie można zastosować, bowiem w poprzednim okresie zasiłkowym specjalny zasiłek opiekuńczy skarżącej nie przysługiwał. W poprzednim okresie zasiłkowym organ I instancji odmówił stronie tego świadczenia ze względu na przekroczenie kryterium finansowego oraz brak rezygnacji z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, a tutejsze Kolegium, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. W dniu 20 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Pani J. R., strony przedmiotowego postępowania, na powyższą decyzję Kolegium (sygn. akt II SA/Bk 875/14). Reasumując Kolegium uznało, że pomimo, iż niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w niniejszej sprawie przez stronę istotnie wynika z konieczności sprawowania opieki nad mężem legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności, to brak jest spełnienia innej przesłanki, a mianowicie dochodowej. Warunki określone w art. 16a ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, iż muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie którejkolwiek z nich oznacza brak uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Od powyższej decyzji J. R. wywiodła skargę do tutejszego Sądu wnosząc o jej uchylenie. W złożonej skardze J. R. szczegółowo opisała ciężki stan zdrowia męża oraz sytuację życiową rodziny, przedstawiając przy tym zestawienie dochodów i niezbędnych wydatków. Skarżąca podniosła, że podjęte decyzje są krzywdzące w aspekcie treści art. 67 i 69 Konstytucji RP, które zapewniają osobom niepełnosprawnym pomoc ze strony władz publicznych oraz pomoc w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Skarżąca powołała się przy tym na poglądy wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny na temat zasady pomocniczości, podkreślając, że posłużenie się kryterium dochodowym rodziny ma służyć dokonaniu oceny, czy podmiot ubiegający się o wsparcie rzeczywiście potrzebuje pomocy finansowej, po dokonaniu oceny zdolności zaspokojenia własnych potrzeb egzystencjonalnych przez osobę niepełnosprawną, a potem przez najbliższą rodzinę. Skarżąca wskazała, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie ma w statucie zapisaną pomoc takim rodzinom jak jej i takim niepełnosprawnym jak jej mąż. Dalej podniosła, że nie może podjąć pracy, bo nie może zostawić męża samego. Dochodem jej rodziny jest wyłącznie świadczenie emerytalne męża wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, co od marca 2015 r. wynosi 1623,83 zł. Po zaspokojeniu niezbędnych wydatków, na życie pozostaje jej kwota około 700 zł, co powoduje zdaniem skarżącej, że rodzina żyje na skraju ubóstwa, a organy obu instancji nie widzą przesłanek do przyznania świadczenia ze względu na trudną sytuację życiową czy społeczną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...] marca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2015 r. odmawiającą przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114, dalej "u.ś.r."). Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami - konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast po myśli art. 16a ust. 2 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, o której mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy, tj. 664 zł. Zgodnie zaś z treścią art. 16a ust. 3 u.ś.r. w przypadku, gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany (aktualnie jest to kwota 77 zł), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. W tym miejscu podkreślić należy, że wyżej opisane warunki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, że muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji niespełnienie którejkolwiek z nich skutkuje brakiem uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w konkretnym przypadku bezspornym jest spełnienie przez skarżącą wymienionych na wstępie przesłanek, za wyjątkiem jednej, a mianowicie ustawowego kryterium dochodu. Powyższe ustalenia organów obu instancji nie budzą wątpliwości i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Rozpatrując wniosek skarżącej organy administracji publicznej w pierwszej kolejności zobowiązane były wyjaśnić, czy w badanej sprawie spełnione zostało kryterium dochodowe uprawniające skarżącą do przyznania wnioskowanego zasiłku. I tak, przepis art. 3 pkt 1 lit. a ustawy stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W myśl art. 3 pkt 2 u.ś.r. dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny, zaś dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (art. 3 pkt 2a). W niniejszej sprawie organy określiły wysokość dochodu rodziny skarżącej, która prowadzi gospodarstwo domowe z mężem, opierając się na informacji z ZUS Oddziału w B., z której treści wynika, że wysokość dochodu męża strony skarżącej w roku 2013 wyniosła brutto 19471,58 zł, należny podatek 1440,00 zł, a składka zdrowotna 1752,46 zł. Stąd też po dokonaniu stosownych odliczeń, prawidłowo przyjęto, że dla potrzeb niniejszej sprawy roczny dochód wynosi 16279,12 zł, co miesięcznie daje kwotę 1356,59 zł, a na osobę w rodzinie 678,30 zł. W ocenie Sądu powyższe bezspornie dowodzi, że przekroczone zostało ustawowe kryterium, wynoszące 664 zł na osobę miesięcznie. Poza tym, jak słusznie wskazały organy, pomimo spełnienia dozwolonego ustawą przekroczenia dochodu w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można było zastosować instytucji, o której mowa w art. 16a ust. 3 u.ś.r., albowiem w poprzednim okresie zasiłkowym specjalny zasiłek opiekuńczy skarżącej nie przysługiwał. Jak wynika z akt sprawy w poprzednim okresie zasiłkowym organ I instancji odmówił stronie tego świadczenia ze względu na przekroczenie kryterium finansowego oraz brak rezygnacji z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r. oddalił skargę J. R. na powyższą decyzję Kolegium (sygn. akt II SA/Bk 875/14). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, zauważyć należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. wydanym w sprawie K 38/13, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wynikające z art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzenie kryterium dochodowego dla osób ubiegających się o specjalny zasiłek opiekuńczy, jest zgodne z art. 2, 32 ust. 1 i 69 Konstytucji RP. Stąd też zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasad Konstytucji RP uznać należy za całkowicie nietrafny. Podobnie stwierdzić należy, że zasady współżycia społecznego, czy też względy słusznościowe nie mogą decydować o rozstrzygnięciu sprawy, wbrew brzmieniu normy prawnej, jak wnosi o to skarżąca. Decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest decyzją uznaniową. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ obowiązany jest dokonać ustaleń - na podstawie przedłożonych dokumentów - czy spełnione zostały ustawowe wymagania dla ich otrzymania, a następnie wydać decyzję uwzględniając wskazane w ustawie okoliczności. Brak zatem, w tym względzie jakiejkolwiek swobody organu co do uznania, iż pomimo niespełnienia ustawowych przesłanek, świadczenie może być przyznane również z uwagi na zaistniałą trudną sytuację życiową czy społeczną. Ustawodawca nie zamieścił bowiem w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktycznym poza kryteria ustalone we wskazanych wcześniej przepisach (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 526/14). Z wyżej wskazanych powodów zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Nie doszło też do naruszenia art. 8 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.