II SA/Bk 329/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej o pozwoleniu na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty A. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz postanowienie Starosty A. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej M. B. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. 1. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], Starosta A. udzielił E. G. pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego i zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] po granicy z działką nr [...] położoną w A. przy ul. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], nr [...] zmienił wydane pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie lokalizacji budynku, parametrów dotyczących powierzchni zabudowy, powierzchni netto oraz kubatury zgodnie z przedłożonym zamienny projektem budowlanym. 3. W dniu [...] listopada 2014 r. M. B. wystąpiła z wnioskiem do Starosty A. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Podała, że o treści wydanego pozwolenia dowiedziała się przypadkiem, wówczas gdy decyzja została dołączona jako załącznik w aktach sprawy cywilnej o ustanowienie służebności gruntowej. 4. Starosta A. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. 5. W piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. (data wpływu do organu) inwestorka podniosła, że twierdzenia M. B. o tym iż dowiedziała się o decyzji przypadkiem, wówczas gdy została dołączona do sprawy cywilnej, nie są prawdziwe. Zdaniem iwnestorki chęć rozpoczęcia przez nią budowy spowodował inicjatywę sądową M. B. Niezależnie od tego podniosła, że proces o ustanowienie drogi koniecznej toczy się już około roku. M. B. aktywnie w nim uczestniczy przy udziale profesjonalnego pełnomocnika. Zdaniem inwestorki powyższe okoliczności świadczą o tym, że wnioskodawczyni uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wskazała, że to strona musi udowodnić kiedy dowiedziała się o decyzji. Tymczasem w sprawie niniejszej wnioskodawczyni lakonicznie określiła czas w którym dowiedziała się o decyzji a organ tego nie zbadał. Wznowienie postępowania na wniosek – pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, albowiem godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. 6. W odpowiedzi wnioskodawczyni w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. wyjaśniła, że o treści decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dowiedziała się z pisma procesowego sprawy cywilnej z dnia [...] listopada 2014 r. do którego załączono przedmiotową decyzję. Do akt dołączono między innymi kopie: wniosku o ustanowienie służebności z dnia [...] stycznia 2014 r., pisma procesowego z dnia [...] listopada 2014 r. 7. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Starosta A. odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. 8. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się M. B.i wniosła odwołanie. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że w świetle obowiązującego przepisu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu ustawodawca określił, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że projektowany obiekt zlokalizowany jest po granicy z działką nr [...], która jest własnością Gminy Miasta A. i stanowi ciąg pieszo rowerowy. Lokalizacja projektowanego obiektu nie narusza § 13, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002 r. nr 75, poz.690 ze zm.), nie będzie ograniczać zagospodarowania działki sąsiedniej, ani oddziaływać negatywnie na sąsiednie nieruchomości. Ponadto szerokość działki inwestora w części lokalizacji projektowanego budynku wynosi 12,5 m, co w myśl § 12 ust 3 rozporządzenia "w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 § 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m". Niniejszy przepis dopuszcza lokalizację po granicy z działką budowlaną natomiast w omawianym przypadku granicę stanowi droga. Teren na którym położona jest działka inwestora oznaczony jest symbolem 09MN/U w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu miasta A., obejmującego część Miasta A. zwanej dalej dzielnicą L. i osiedle P., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] października 2007 r. W pkt 3 ustaleń tego planu dotyczącym nakazów, zakazów, dopuszczenia i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu zapewnia się dojazd do działki skarżącej cyt.: "na działce nr [...] dopuszcza się przejazd ciągiem pieszo rowerowym do posesji na działce nr [...]". Ponadto w § 26 plan zwiera szczegółowe ustalenia dla terenów ciągów komunikacyjnych w tym również została określona szerokość przedmiotowego ciągu cyt.: "34 KDPR (ciąg pieszo-rowerowy), bez nazwy 3 m. Obowiązujący na tym terenie plan określa również szczegółowo w części opisowej i graficznej maksymalne i nieprzekraczalne linie zabudowy. Projektowany budynek został usytuowany zgodnie z określonym w miejscowym planie liniami zabudowy i ich nie narusza. Ponadto w projekcie budowlanym projektant na stronie 5 wykazał spełnienie wymogu stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Powierzchnia zabudowana stanowi 25,49 %, a powierzchnia aktywna przyrodniczo wynosi 69,03%, co spełnia wymogi w tym zakresie obowiązującego planu. Podano, że inwestor zamierza zrealizować budynek mieszkalny na własnej działce po granicy z drogą stanowiącą własność Gminy Miasta A. i taka lokalizacja w ocenie organu w niczym nie narusza przepisów dotyczących zagospodarowania działki skarżącej, która jest znacznej wielkości. Ponadto organ wyjaśnił, że po granicy z drogą (działka nr [...]) w projektowanym budynku będzie ściana bez otworów okiennych i drzwiowych (pełna), która spełnia wymogi przeciwpożarowe. W ocenie organu odwoławczego działka nr [...] należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie może przysługiwać tylko ze względu na bycie właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie projektowanego obiektu. Skarżąca nie była w stanie określić ograniczeń w zagospodarowaniu swojej działki, wynikających z budowy na działce w sąsiedztwie. Podnosi natomiast kwestie związane ze zbyt wąską drogą dojazdową do swojej działki. Zdaniem organu odwoławczego nie można uznać za zasadny argument, że budowa po granicy utrudni wyjazd na drogę, ponieważ inwestor nie narusza pasa stanowiącego drogę, projektuje zabudowę wyłącznie we własnych granicach. 9. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła M. B. i zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, polegające na odmówieniu jej przymiotu strony w postępowaniu w zakresie dotyczącym pozwolenia na budowę, z powodu błędnego ustalenia, że należąca do niej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji; 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez ustalenie, że nie przysługuje jej status strony postępowania; - art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak wyjaśnienia sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego; - art. 107 § 3 w zw. z art. 7, art. 11 k.p.a., przez brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania; - art. 15 k.p.a., przez naruszenie właściwości instancyjnej, tj. brak rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym i prawnym, a ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji w ograniczonym zakresie, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności; - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nie uchylenie decyzji organu I instancji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż zarzuty skargi. Podać należy, że brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, iż sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę także z innych powodów niż zarzucane. Sąd nie będąc skrępowany podniesionymi wnioskami i zarzutami, sposobem sformułowania skargi czy użytymi argumentami ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (vide: wyrok NSA z 10 września 2013 r., II OSK 1260/13 publ. www.orzeczenia. nsa.gov.pl.) Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest postępowanie toczące się w trybie nadzwyczajnym – postepowanie wznowieniowe. Wznowienie postępowania administracyjnego umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 k.p.a. jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszym etapie tego postępowania organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a., a także czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Jeżeli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wydaje postanowienie odmawiającą wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a). Termin do złożenia żądania wznowienia postępowania zaczyna bieg od dnia dowiedzenia się przez stronę w jakikolwiek sposób o istnieniu kwestionowanej decyzji. Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, organ administracji zaś swobodnie ocenia dowody w tej mierze. Nie jest wystarczające uprawdopodobnienie złożenia wniosku o wznowienie postępowania w powyższym ustawowym miesięcznym terminie. W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a., organ administracji jest zobowiązany do wydania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że rolą organów administracji w niniejszym postępowaniu było w pierwszej kolejności ustalenie wymogów formalnych złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 2012 r. We wniosku wskazano podstawę wznowienia wymienioną w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., mianowicie strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. A zatem należało ustalić czy wniosek ten zastał złożony w ustawowym miesięcznym terminie od dnia dowiedzenia się o decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 148 § 2 k.p.a.). W tym zakresie organy nie poczyniły żadnych ustaleń. Wznawiając postepowanie organ I instancji nie podał żadnego uzasadnienia. Fakt wznowienia postępowania kreuje domniemanie, że organ przyjął iż zostały spełnione wymogi formalne, w tym zachowany został termin. Tymczasem we wniosku o wznowienie postepowania zawarto tylko lakoniczne stwierdzenie, że wnioskodawczyni o treści wydanego pozwolenia dowiedziała się przypadkiem, kiedy decyzja została zamieszczona jako załącznik w aktach sprawy cywilnej (do akt dołączono pismo przygotowawcze z dnia [...] listopada 2014 r. w którym jako załącznik wymieniono decyzję o pozwoleniu na budowę). Stwierdzenie to w konfrontacji z pismem inwestorki w którym wywiedziono, że wnioskodawczyni o decyzji o pozwolenia na budowę wiedziała już w dniu wszczęcia postępowania cywilnego (wniosek o ustanowienie służebności gruntowej datowany jest na [...] stycznia 2014 r.), poddaje w wątpliwość oświadczenie wnioskodawczyni. Tym bardziej, że treść wniosku o ustanowienie służebności gruntowej może sugerować, ze wnioskodawczyni o decyzji o pozwoleniu na budowę wiedziała już na etapie jego składania, tj. w styczniu 2014 r. Świadczyć może o tym sformułowanie uzasadniające wniosek "jak wynika z powziętych przez wnioskodawczynię informacji, uczestnicy postępowania planują rozpoczęcie prac budowlanych na terenie własnej nieruchomości". Organy nie zweryfikowały tych okoliczności w celu ustalenia, czy wnioskodawczyni rzeczywiście złożyła wniosek o wznowienie postępowania w ustawowym terminie do jego złożenia. Skutkiem powyższego brak było możliwości przejścia do drugiego, merytorycznego etapu rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania i analizy zasadności przesłanki wznowienia, że wnioskodawczyni bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Zaznaczyć należy, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 773/09, Lex nr 597851), w którym zawarł tezę, iż przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważnościową (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a. przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. Rozpoznając sprawę ponownie organy jednoznacznie ustalą czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. Podać przy tym należy, że obowiązek badania wymogów formalnych wniosku o wznowienie postępowania jest aktualny na każdym etapie postępowania w tej sprawie. Jeżeli organ błędnie wznowił postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności może on wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. Zachowanie terminu stanowi, bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeżeli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 15 stycznia 2014 r., II SA/Po 841/13, Lex nr 145048). Stwierdzenie powyższego uchybienia czyniło przedwczesnym dokonanie przez Sąd kontroli zasadności przesłanki wznowienia podnoszonej przez wnioskodawczynię. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (200 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (240 zł) - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2103 r., poz. 490).