II SA/Bk 335/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi Z. Z., J. Z., J. D., K. S., K. Z., T. D., T. W., W. P. i W. M na uchwałę Rady Gminy J. K. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] listopada 2009 r. Rada Gminy J. K., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi I. (obszar planistyczny I.– P.). Pismem z dnia 14 grudnia 2009 r. skarżący – Z. Z., T.D., J. Z., W. M., W. P., K. Z., T.W., K. S. i J. D. wezwali Radę Gminy J. K. do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego przedmiotową uchwałą. Po rozpatrzeniu powyższego wezwania, Rada Gminy nie uwzględniła go, uznając je za bezzasadne, o czym powiadomiono skarżących pismem z dnia 9 marca 2010 r. Nr [...]. Następnie w dniu 12 kwietnia 2010 r. skarżący na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wywiedli skargę do sądu administracyjnego na w/w uchwałę Rady Gminy J. K., zarzucając jej naruszenie art. 64 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż interes prawny skarżących w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z faktu, iż są oni właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na terenie objętym uchwałą, która w chwili obecnej narusza nabyte prawa przedmiotowe i jest niezgodna z Konstytucją RP. Ponadto zwrócili uwagę, iż Gmina nie posiada planu ani środków finansowych na realizację infrastruktury technicznej i komunikacji na przedmiotowych nieruchomościach, celem ich ewentualnego dostosowania do przeznaczenia ustalonego przez radnych. Potrzeba sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze określonym w załączniku graficznym wynika wyłącznie z wniosku Wójta Gminy J. K., przy czym Rada Gminy winna wziąć pod uwagę, przy jego uchwalaniu, przede wszystkim potrzeby właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości a nie Wójta Gminy. Reasumując skarżący podnieśli, iż przedmiotowa uchwała narusza nie tylko nabyte prawa przedmiotowe, ale ogranicza także właścicieli i użytkowników wieczystych w możliwości realizacji przez najbliższych kilka lat (z uwagi na brak środków na realizację planu trwało to będzie, co najmniej kilka lat) zaplanowanych wcześniej różnego rodzaju przedsięwzięć inwestycyjnych, bowiem znacznie utrudni uzyskiwanie wszelkiego rodzaju pozwoleń. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. K. wniosła o jej odrzucenie z powodu złożenia jej po upływie terminu do wniesienia. Organ podkreślił, iż stosownie do postanowień art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) w sprawach, w których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia będących przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Skargę taką wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc powyższe do niniejszej skargi, stwierdzono, iż została ona wniesiona po terminie, gdyż odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa i interesu prawnego została doręczona skarżącym w dniu 12 marca 2010 r. (o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru), tak więc 30 - dniowy termin na wniesienie skargi upłynął dnia 12 kwietnia 2010 r. Natomiast do Urzędu Gminy J. i K. wpłynęła w dniu 14 kwietnia 2010 r. W konsekwencji skarga nie została wniesiona w terminie i dlatego zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 w/w ustawy powinna podlegać odrzuceniu. Podczas rozprawy w dniu 23 września 2010 r. pełnomocnik skarżących na okoliczność wykazania, iż skarga została wniesiona w terminie przedłożył kserokopię potwierdzenia nadania przesyłki zawierającej skargę z datą 12 kwietnia 2010 r. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi z uwagi na nie wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżących kwestionowaną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne są właściwe do badania między innymi zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i w zależności od tej oceny, orzekania w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub 151 p.p.s.a. Dodać również należy, iż sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznawana skarga została wniesiona do sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwanej dalej u.s.g.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia (z uwagi na wyłączenie przez art. 102 a u.s.g. przepisu art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a. Przystępując do analizy spełnienia przez skarżących warunków niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Gminy J. K. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] podjęta w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi I. (obszar planistyczny I.– P.) jest uchwałą wydaną w sprawie z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia 14 grudnia 2009 r. skierowane do Rady Gminy J. K. okazało się bezskuteczne, albowiem wezwany organ odmówił usunięcia naruszenia prawa, o czym poinformował skarżących pismem z dnia 9 marca 2010 r. W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą powszechną z art. 101 ust. 1 u.s.g., Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, iż do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 w/w ustawy ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie. Jak wynika z akt sprawy, pismo Rady Gminy z dnia 9 marca 2010 r. informujące o nieuwzględnieniu wezwania zostało doręczone skarżącym w dniu 12 marca 2010 r. (k. 41 – 45). Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał zatem - jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę - w dniu 12 kwietnia 2010 r. poniedziałek (tj. następnego dnia po dniu 11 kwietnia 2010 r., którym była niedziela). Dowód nadania skargi w urzędzie pocztowym z datą 12 kwietnia 2010 r. znajduje się w aktach sądowych, k. 151. W tym stanie rzeczy, zarzut organu, jakoby skarga została wniesiona po upływie terminie uznać należy za nietrafny. Kolejnym zagadnieniem było ustalenie czy skarżący mają interes prawny w żądaniu zbadania legalności uchwały przez sąd administracyjny. W tym miejscu wskazać należy, iż skarga oparta na art.101 ustawy o samorządzie gminnym jest skargą o ograniczonym zakresie podmiotowym, albowiem skarżący musi wykazać, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Ustalenie, czy skarżący ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, stanowi podstawę do dalszej kontroli sprawowanej przez sąd. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi zaistnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi cechować bezpośredniość, konkretność i realność. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż bezsprzecznie skarżący mają interes prawny w sprawie, albowiem są właścicielami (lub użytkownikami wieczystymi) nieruchomości położonych na obszarze objętym planem. Interes ten znajduje ochronę w przepisach kodeksu cywilnego. Właściciel nieruchomości ma interes w tym, aby chronić swoje prawo przed nakładaniem na nie ograniczeń. Jednakże – zdaniem Sądu - interes ten nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika, iż w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy). Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, przez co należy rozumieć to, iż wyraża ona intencję, zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (sama aktem prawa miejscowego nie jest), wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie cytowany art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednakże zrealizowanie tego celu następuje dopiero w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest zatem wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Omawiana uchwała nie wywołuje zatem skutków materialnoprawnych, ma charakter formalny. Zaskarżona uchwała nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, nie wypowiada się w żaden sposób w kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżących. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie planem objęty. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości objętych planem, w tym na wykonywanie prawa własności (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2008 r. IV SA/Wa 623/08, Lex 515305; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 września 2008 r. II SA/Gd 288/08, Lex 51503; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r. II SA/Lu 274/09, Lex 574467). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny lub uprawnienie, a to prowadzi do wniosku, że nie mają oni legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Marginalnie wskazać należy, iż dopiero ostatecznie przyjęty plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan ten będzie podlegał samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto w toku procedury planistycznej skarżący będą mogli składać wnioski do planu (art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu) oraz uwagi do projektu planu (art. 17 pkt 11 ustawy o planowaniu). Podkreślić zatem należy, iż pomimo braku możliwości kwestionowania zaskarżonej uchwały, skarżący dysponują instrumentami prawnymi chroniącymi jej interes prawny w postępowaniu planistycznym. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.