II SA/Bk 345/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2006 r. sprawy ze skargi [...] w S. Spółki Akcyjnej na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie natężenia hałasu infradźwiękowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz [...] w S. Spółki Akcyjnej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] (znak [...]) na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90, poz. 575 ze zm.) nakazano [...] Spółce Akcyjnej w S., Placówka Terenowa w A. w terminie do dnia 14 kwietnia 2006r. uaktualnienie wyników badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy na stanowisku: kierowca (Autobusy marki: A. [...] o Nr rej. [...], A. [...] o Nr rej. [...], A. [...] o Nr rej. [...]) – natężenie hałasu infradźwiękowego, wibracji ogólnej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na ustalenia opisane w protokołach kontroli z dnia [...] listopada 2005r. (nr [...]) oraz z dnia [...] lutego 2006r. (nr [...]) stwierdził, iż wskazane tam fakty dotyczące stanu sanitarnego zakładu stanowią naruszenie prawa. W szczególności uznano, iż zakład nie posiada aktualnych wyników badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, na stanowisku kierowca (Autobusy marki: A. [...] o Nr rej. [...], A. [...] o Nr rej. [...], A. [...] o Nr rej. [...]) – natężenie hałasu infradzwiękowego, wibracji ogólnej. Zgodnie zaś z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20.04.2005r. w sprawie badań pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 73, poz. 645) - w przypadku występowania w środowisku pracy czynników szkodliwych dla zdrowia, badania i pomiary przeprowadza się z określoną częstotliwością. W tym stanie rzeczy, mając na względzie ochronę zdrowia ludzkiego oraz z uwagi na fakt, iż stwierdzone uchybienia stanowią naruszenia przepisów prawa orzeczono o nałożeniu stosownych obowiązków. Nie godząc się z tą decyzją [...] w S. Spółka Akcyjna odwołała się do Państwowego Wojewódzkiej Inspektora Sanitarnego w B. wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Odwołujący podniósł, iż w tej samej sprawie, między tymi samymi stronami postępowania administracyjnego i przy tym samym przedmiocie toczy się spór, którego rozstrzygnięcie poddane zostało ocenie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 990/05 i sygn. akt II SA/Bk 991/05). W związku z powyższym zdaniem skarżącego brak jest podstaw tak faktycznych jak i prawnych, aby pomiędzy tymi samymi stronami toczyły się dwie równoległe sprawy. Dodatkowo skarżący wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] lutego 2006r., sygn. akt II SA/Bk 990/05 wstrzymał wykonanie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] września 2005 nr [...] w przedmiocie nakazania obniżenia hałasu infradźwiękowego. Po rozpoznaniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, iż w chwili obecnej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku prowadzone są dwa postępowania w związku z dwiema skargami na decyzje wydane przez organ II instancji. Pierwsze postępowanie dotyczy skargi [...] w S. na decyzję nr [...] z dnia [...] września 2005r. wydaną przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., w której to organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2005r. podjętą przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. Decyzja nr [...] obciążała [...] w S. opłatą za badania środowiska pracy w kwocie 614,64 zł. Drugie postępowanie dotyczy natomiast skargi [...] w S. na decyzję nr [...] z dnia [...] września 2005r. wydaną przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B., w której to organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r., wydaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. Decyzja nr [...] nakazuje obniżyć do obowiązujących norm natężenie hałasu infradźwiękowego na stanowisku kierowcy (Autobusy marki: A. [...] o nr rej. [...], A. [...]). Organ podkreślił, iż w trakcie prowadzanego postępowania odwoławczego od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2005r. wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A., organ I instancji wydał postanowienie, znak [...] z dnia [...] lipca 2005r. w którym sprostował swoją oczywistą pomyłkę pisarską dotyczącą błędnie wpisanej marki autobusu, w ten sposób, że "w pkt. 1 decyzji - w miejsce błędnie wpisanej marki autobusu: A. [...] wpisuje się A. [...] nr rej. [...]". Na powyższe postanowienie strona złożyła zażalenie, po rozpatrzeniu którego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2005r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. [...]w S. nie skorzystał z przysługującego mu prawa skargi w związku, z czym postanowienie to stało się prawomocne. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdza, iż nie są prowadzone dwa postępowania w tej samej sprawie, między tymi samymi stronami postępowania administracyjnego i przy tym samym przedmiocie postępowania. Decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2005r. nakazuje obniżyć do obowiązujących norm natężenie hałasu infradźwiękowego na stanowisku kierowcy, co jest wynikiem stwierdzenia przekroczeń najwyższych dopuszczalnych natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy - tj. hałasu infradźwiękowego. Decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r. nakazuje uaktualnić wyniki badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Te dwie decyzje dotyczą, więc rożnych nieprawidłowości, ale występujących na tym samym stanowisku pracy. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 990/05 z dnia [...] lutego 2006r. odnosi się tylko i wyłącznie do decyzji nakazującej obniżenie hałasu na stanowisku kierowcy (Autobusy marki: A. [...] o nr rej. [...], [...], A. [...]). Zaskarżona decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2006r. dotyczy uaktualnienia wyników badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia na wskazanych stanowiskach w związku, z czym powołane postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Białymstoku nie wstrzymuje wykonania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. w sprawie aktualizacji badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia. Od powyższego rozstrzygnięcia [...] w S. Spółka Akcyjna wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jego uchylenie i umorzenia postępowania w sprawie. Skarżąca podniosła, iż przeprowadzone przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w A. badania natężenia hałasu infradźwiękowego, wibracji ogólnej we wskazanych w sentencji decyzji autobusach zostały przeprowadzone nieprawidłowo. Nadto podała, iż zaskarżona decyzja nie wskazuje podstawy prawnej w oparciu, o którą zobowiązuje się [...] w S. Spółka Akcyjna do uaktualnienia wyników badań i pomiarów wyników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy na stanowisku kierowców autobusów. W ocenie skarżącej takiej podstawy nie może stanowić rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 kwietnia 2005r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2005r. nr 73 poz. 645) w zakresie hałasu infradźwiękowego i wibracji ogólnej. Skarżąca powołała się na pismo Instytutu Transportu Samochodowego z dnia [...] maja 2005r. [...] skierowane do Autosan S.A. Grupa Zasada w S., w którym wskazano, że w odniesieniu do pojazdów drogowych nie obowiązują żadne inne przepisy określające ich dopuszczenie do ruchu jak tylko dotyczące homologacji typu, wydane na podstawie ustawy - prawo o ruchu drogowym. Podkreśliła, iż aktualnie prowadzone są dopiero prace badawcze dotyczące ryzyka zawodowego kierowcy związanego z narażeniem na drgania i hałas. W tym stanie rzeczy obowiązki zawarte w zaskarżonych decyzjach są niewykonalne, bo organy Inspekcji Sanitarnej nie udzieliły [...] ani porady ani informacji, w jaki sposób należy dokonać tych badań. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż pomimo stanowiska WSA w B. wyrażonego w wyroku z dnia 16.05.2006r. sygn. akt II SA/Bk 990/05 nie zgadza się z nim, a co za tym idzie w tej sprawie w dalszym ciągu wnosi o oddalenie. Natomiast odnośnie przedmiotowej skargi stwierdził, iż do podstawowych obowiązków pracodawcy w zakresie profilaktycznej ochrony zdrowia należy m. in. stosowanie środków zapobiegających chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą. Do przedmiotowych środków ustawodawca w art. 227 § 1 kodeksu pracy, expressis verbis zaliczył obowiązek przeprowadzania badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia, jak również rejestrowania, przechowywania i udostępniania pracownikom ich wyników. W wydanym na podstawie art. 228 § 3 kp rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 listopada 2002r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 217, poz. 1833 ze zm.) ustalono m. in. wartości najwyższych dopuszczalnych natężeń fizycznych czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, do których zalicza się m. in. hałas infradźwiękowy. W ten sposób ustawodawca przesądził, iż hałas infradźwiękowy jest czynnikiem szkodliwym dla zdrowia w środowisku pracy. W związku z powyższym - zdaniem organu odwoławczego - pracodawca ma obowiązek do dokonywania badań wartości takiego hałasu oraz działań zmierzających do nie przekraczania wartości dopuszczalnych natężeń hałasu infradźwiękowego. W niniejszej sprawie kabiny samochodów są niewątpliwie środowiskiem pracy dla kierowców. Słusznie, więc organ I instancji po stwierdzeniu, iż na stanowiskach pracy kierowców autobusów wartości hałasu infradźwiękowego zostały przekroczone wydał decyzję nakazującą ich obniżenie. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest bowiem zobowiązana do kontroli i egzekwowania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne w środowisku pracy w celu zapobieżenia powstawaniu chorób zawodowych i innych chorób związanych z wykonywaną pracą. Natomiast poza obowiązkiem obniżenia poziomu tego hałasu, pracodawca jest obowiązany do posiadania aktualnych wyników badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z powodów wskazanych przez skarżącą. Zgodnie z w art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną. Przede wszystkim należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Ta, bowiem narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływa na wynik sprawy. W myśl art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż decyzja ta jest prawidłowa. Inaczej mówiąc, gdy uzna, że rozstrzygnięcie organu II instancji pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Podkreślić przy tym należy, iż ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji nie może być dokonywana jedynie w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także powinna odbywać się - pod kątem przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w danej sprawie. Także w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23.03.1996r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". W tym stanie prawnym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz jak wskazano wyżej, zobligowany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny wydać stosowne orzeczenie. Tymczasem w niniejszej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania decyzji z punktu widzenia celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji brak jest odniesienia do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności jego oceny, jak również wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji. Uzasadnienie nie zawiera argumentacji przekonywującej zarówno, co do prawidłowości jak i zasadności treści rozstrzygnięcia. Co więcej jego literatura rodzi poważne wątpliwości co do faktycznego powiązania go z meritum sprawy. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż decyzja została wydana także z uchybieniem art. 107 § 3 kpa, z którego jednoznacznie wynika, iż uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawnego w sprawie. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji (NSA OZ w Gdańsku z 6 maja 1999r. II SA/Gd 134/97, Lex nr 44166, wyrok z dnia 29.09.1987r. IV SA 220/87). Ustawodawca jako podstawowy elementem decyzji wskazuje bowiem na uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne powinno wskazywać przepisy mające zastosowaniowe w danej sprawie. W konkretnej przypadku w ocenie Sądu zabrakło obu tych elementów. Wprawdzie w literaturze przedmiotu uznaje się, iż konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu decyzji a nie w jej uzasadnieniu, to jednak w niniejszej sprawie jej uściślenie nie nastąpiło nawet w rozstrzygnięciu. Skoro organ odwoławczy nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu I instancji, a ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania, to podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może ograniczać się tylko do przepisów kpa (art. 138 § 1), lecz powinna zawierać również przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2004, s. 508). Natomiast uzasadnieniem decyzji ponad wszelką wątpliwość nie może być - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - stanowisko organu wyrażone w tym zakresie w odpowiedzi na skargę. Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien mieć na względzie treść wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego i prawidłowo je stosować. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. -