II SA/Bk 347/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej Gminie B. kwotę 500 (pięćset) złotych z tytułu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. , Decyzją Prezydenta Miasta B. wydaną dnia [...].10.2014r. (Nr [...]) zostały ustalone warunki zabudowy dla inwestycji wnioskodawcy Przedsiębiorstwa Budowlanego J. Sp. z o.o. w B. dla inwestycji w postaci budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z dopuszczeniem usług nieuciążliwych i drobnego handlu, garażami i miejscami parkingowymi w podziemiu, miejscami postojowymi naziemnymi, drogami wewnętrznymi, niezbędnymi budowlami oraz zagospodarowaniem terenu na części działki o numerze ewidencyjnym [...] przy ulicy [...] (bez numeru) i części działki o numerze ewidencyjnym [...] przy ulicy [...](bez numeru) w B. z niezbędną infrastrukturą techniczną. Od powyższej decyzji odwołanie złożył wnioskodawca zarzucający decyzji naruszenie prawa materialnego: - art. 52 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zobowiązanie wnioskodawcy do spełnienia warunków nieprzewidzianych przepisami w zakresie uzgodnienia usługi komunikacyjnej planowanej inwestycji z zarządcą drogi przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i to w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi jest tym samym organem, w konsekwencji czego niezasadnym jest dokonywanie uzgodnień z jednostką pomocniczą działającą w ramach struktur tego samego organu, - art. 54 pkt 2 lit."c" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zobowiązanie wnioskodawcy do zapewnienia minimalnej liczby miejsc parkingowych, podczas gdy powołany przepis nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych a w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu nakazującego wskazywanie na etapie ustalania warunków zabudowy określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu, -art. 54 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie na załączniku graficznym linii wydzielenia zabudowy kubaturowej oraz projektowanej linii rozgraniczającej ulicy, co nie wynika z jakichkolwiek przepisów prawa oraz poprzez określenie w części tekstowej i graficznej decyzji linii zabudowy w odległości 3 metrów od linii wydzielenia terenów zabudowy kubaturowej od strony terenu wnioskodawcy podczas, gdy nie wynika to z jakichkolwiek przepisów prawa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym zleceniu opracowania przez uprawnionego architekta uzupełniającej analizy terenu, decyzją z dnia [...].03.2015r. (Nr [...]) powołując się na art. 138 par. 1 pkt 2 K.p.a. oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, orzekło o: - uchyleniu decyzji organu I instancji w części ustalenia linii zabudowy i określiło ją na nowo jako odległość od 6,00 do 13,5 metra od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...] oraz jako odległość 30,00 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...], - uchyleniu decyzji pierwszej instancji w zakresie obsługi komunikacyjnej w części wprowadzającej minimalną liczbę miejsc parkingowych i ustaliło w tym zakresie warunek , że w granicach własnego terenu należy zapewnić miejsca parkingowe, -uchyleniu decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia na załączniku graficznym linii wydzielenia zabudowy kubaturowej, linii zabudowy od strony terenu należącego do inwestora oraz projektowanej linii rozgraniczającej ulicy i w tym zakresie umorzyło postępowanie administracyjne. W pozostałym zakresie organ II instancji orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy potwierdził zasadność zarzutów odwołania i bezprawność nałożonych na inwestora decyzją pierwszoinstancyjną obowiązków kwestionowanych odwołaniem. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą, częściowo reformatoryjną, decyzję organu odwoławczego złożyła Gmina B. reprezentowana przez Prezydenta Miasta B. Skarga została skierowana w stosunku do zmiany wprowadzonej przez SKO decyzją reformatoryjną w odniesieniu do punktu 4 i 5 decyzji organu I instancji, obejmującego ustalenia w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. W skardze podniesione zostały zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego: par. 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez ich pominięcie i niezastosowanie oraz par. 18 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie tego przepisu, skutkujące błędnym uznaniem, że określenie wymaganej ilości miejsc postojowych nie należy do rozstrzygnięcia na etapie ustalania warunków zabudowy. Podnosząc powyższe zarzuty Gmina B. wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji w kwestionowanym skargą zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji procesowej do wniesienia skargi przez gminę, której wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydał decyzję o warunkach zabudowy. SKO podkreśliło, że organy gminy powołane na podstawie przepisów prawa do rozstrzygania określonych kompetencjami spraw w drodze decyzji administracyjnych nie mogą uczestniczyć w tych sprawach w charakterze strony nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wpływa na ich prawa i obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Sąd administracyjny w pełni bowiem podziela wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko o wyłączeniu legitymacji gminy do skarżenia decyzji ostatecznej, wydanej w postępowaniu administracyjnym, w którym organ tejże gminy występował w ustawowej roli organu I instancji orzekającego w sprawie. Pogląd o braku uprawnień organów administracji publicznej pierwszej instancji do inicjowania sądowej kontroli decyzji organów administracji drugiej instancji, jest w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem utrwalonym. Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał stanowisko, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (vide: postanowienie NSA z 1 września 2005r. sygn. I OSK 788/05). Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden z pozostałych organów tej jednostki, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie jest bowiem do przyjęcia stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postepowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (vide: teza postanowienia NSA z dnia 1 lutego 2006r. sygn. I OSK 386/05 i teza wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2007r. sygn. I OSK 389/06). Powyższego stanowiska nie zmienia argumentacja pełnomocnika strony skarżącej zaprezentowana na rozprawie, akcentująca właścicielskie prawa Gminy B. do nieruchomości stanowiących pasy drogowe ulic [...] i [...] w B, do których to dróg publicznych przylega teren inwestycji objęty zaskarżoną decyzją o warunkach zabudowy. Gmina nie jest bowiem stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tejże gminy (burmistrz, prezydent miasta) - tak WSA w Gdańsku wprost w tezie postanowienia z dnia 29 listopada 2004r. sygn. IIISA/Gd 587/04 a także NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2006r. sygn. I OSK 460/05. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w tezie powołanego wyżej wyroku, rola gminy, której organ wydał zaskarżoną decyzję pierwszej instancji, skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Dostrzegając niedopuszczalność wywiedzionej skargi Sąd orzekł o jej odrzuceniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi Sąd orzekł na mocy art. 232 par. 1 pkt 1 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 9 kwietnia 2015r. - Dz. U. z 2015r, poz. 658)