II SA/Bk 350/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na czynność Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części kwoty z tytułu opłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz stwierdza, że skarżącemu M. G. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425,00 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych; 2. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego M. G. kwotę 200,00 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. (data wpływu do organu) Pan M. G. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł, którą uiścił w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy o nr [...] marki V. W odpowiedzi na ten wniosek Prezydent Miasta B. pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmówił zwrotu wymienionej kwoty uznając, że opłata w wysokości 500 zł pobrana podczas pierwszej rejestracji samochodu marki V., nr rejestracyjny [...] w dniu [...] grudnia 2005 r. była opłatą pobraną na podstawie i w granicach prawa. Wskazał, że ustawową podstawę do pobierania opłaty za kartę pojazdu stanowi art. 77 ust. 3 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.). Jej wysokość określało zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Prezydent Miasta B. zauważył, że z uwagi na fakt, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 stycznia 2006 r. orzekł o niezgodności z Konstytucją RP i ustawą Prawo o ruchu drogowym - § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia - Minister Transportu i Budownictwa wydał nowe rozporządzenie obniżające wysokość opłaty za kartę pojazdu do 75 zł (Dz. U. z 2006 r. Nr 59, poz. 421). Przepis ten dotyczy jednak pojazdów zarejestrowanych po 14 kwietnia 2006 r. Zdaniem Prezydenta wyrok Trybunału nie burzy porządku prawnego ustanowionego rozporządzeniem w czasie, gdy zachowywał on moc obowiązującą. Moc obowiązująca takiego orzeczenia nie rozciąga się na stany faktyczne powstałe przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału lub przed innym wyznaczonym przez Trybunał terminem utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, w tym przypadku § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. W dniu [...] kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu) Pan M. G. wniósł do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezzasadnej odmowie prawa do zwrotu niesłusznie pobranej kwoty 425 zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu. Organ w odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. podtrzymał swoje stawisko zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Ponownie podkreślono, że opłata za kartę pojazdu została pobrana na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa. W związku z powyższym stanowiskiem organu Pan M. G. wywiódł skargę do sądu administracyjnego na czynność Prezydenta Miasta B. (pismo z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]) i wniósł o stwierdzenie jej bezskuteczności, uznanie uprawnienia do otrzymania zwrotu nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie, wnosząc o jej oddalenie. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia 5 sierpnia 2016 r. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie pkt 2 powołanego przepisu, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi – o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący po raz pierwszy wezwał organ do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w dniu [...] listopada 2006 r. W odpowiedzi na to pismo Prezydent odmówił zwrotu opłaty pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. Skarżący został pouczony o sposobie i terminie do zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego, jednakże z możliwości tej nie skorzystał. Ponowił natomiast swoje wezwanie do zwrotu omawianej opłaty w pismach z dnia [...] stycznia 2008 r. i [...] marca 2016 r. W odpowiedzi na te pisma organ podtrzymywał swoje dotychczasowe stanowisko co do braku podstawy do zwrotu żądanej przez skarżącego opłaty. W związku z powyższym - aktem organu, który stanowi przedmiot kontroli w niniejszej sprawie jest akt (pismo) organu z dnia [...] grudnia 2006 r., zaś kolejne pismo z [...] 4 stycznia 2008 r. w ocenie organu stanowiło pisemne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 3 p.p.s.a. Powyższe wezwanie zostało jednakże złożone z ponad rocznym uchybieniem terminu, wobec czego wniesienie skargi zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. stało się niedopuszczalne. Ponowne zaś wezwanie dokonane pismem z dnia [...] marca 2016 r. uznać należy za bezskuteczne. Dalej pełnomocnik podaje, ze nawet gdyby liczyć termin do złożenia skargi od odebrania odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] marca 2016 r. udzielonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. co miało miejsce w dniu [...] kwietnia 2016 r., to i tak skarga została złożona z uchybieniem terminu określonego w art. 52 § 2 p.p.s.a., co powinno skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Podczas rozprawy w dniu 6 września 2016 r. pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi z uwagi na to, że w 2006 r. było rozstrzygnięcie negatywne organu w tym samym przedmiocie, a skarżący nie skorzystał z drogi odwoławczej, tj. nie wniósł wezwania do usunięcia naruszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona czynność jest niezgodna z prawem. Przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego stanowiło żądanie zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu, pobranej w dniu [...] grudnia 2005 r., na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 137, poz. 1310 ze zm.), uznanego następnie za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, który orzekł, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Na wstępie podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt IOPS 3/07, pub. ONSAiWA 2008/2/21 przesądził, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie ww. przepisu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Na marginesie podnieść należy, że dopuszczalna jest również droga sądowa przed sądem powszechnym w zakresie dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż w oznaczonym zakresie powstaje uprawnienie strony, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Przesądzenie przez NSA, że czynność w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu ma charakter czynności materialno – technicznej dotyczącej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa oznacza, że strona zamierzająca poddać taką czynność kontroli sądu powinna wyczerpać, przed wniesieniem skargi, drogę postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej skarżący dopełnił tego formalnego wymogu, albowiem pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wezwał Prezydenta Miasta B. do usunięcia naruszenia prawa, którego dopuścił się odmawiając mu w dniu [...] kwietnia 2016 r. (data doręczenia – 7 kwietnia 2016 r.) zwrotu części opłaty. Pismo to, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. wpłynęło do organu w terminie 14 dni od dnia podjęcia przedmiotowej czynności, a następnie w terminie 30 dni od dnia uzyskania odpowiedzi na wezwanie – art. 53 § 2 p.p.s.a. (co nastąpiło 29 kwietnia 2016 r.) – skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego w dniu [...] maja 2016 r. W okolicznościach niniejszej sprawy, brak zatem jest podstaw do twierdzenia, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminów, o których mowa wyżej i w konsekwencji podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 lub pkt 2 p.p.s.a. W tym miejscu podkreślić ponadto należy - wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu, że opłata za wydanie karty pojazdu, dotycząca uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa jest czynnością materialno-techniczną i nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Nie ma zatem przeszkód prawnych ku temu, by pomimo odmowy przez organ w 2006 r. i 2008 r. zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, osoba zainteresowana wystąpiła ponownie o dokonanie określonej czynności materialno – technicznej. Regulacja, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie spraw rozstrzygniętych wyrokiem orzekającym co do istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Merytorycznie, w rozpoznawanej sprawie Sąd zobowiązany jest do wypowiedzenia się w kwestii oceny, czy wobec orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., zakwestionowany przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia, którego utratę mocy obowiązującej wskazano na dzień 1 maja 2006 r., mógł stanowić podstawę do pobrania w dniu [...] grudnia 2005 r. opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł. Trybunał stwierdził niezgodność wskazanego przepisu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach, polegające na zawyżeniu wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie bowiem ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Trybunał wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, niepozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Rozwiązanie takie oznacza uregulowanie przez organ wydający akt wykonawczy materii zastrzeżonej do regulacji ustawowej. Opłata ta w części wynikającej z jej podwyższenia stanowi bowiem nową daninę publiczną. W związku z tym wyrokiem Minister Transportu i Budownictwa w dniu 28 marca 2006 r. wydał nowe rozporządzenie (Dz. U. nr 59, poz. 421), w którym określił wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 75 zł. Wskazane rozporządzenie weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006 r. (przed datą ustaloną przez Trybunał jako data utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu) i z tym dniem utraciło moc poprzednie rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. Mając powyższe na uwadze skład orzekający ocenił czynność Prezydenta Miasta B., którą odmówiono skarżącemu zwrotu części opłaty, za niezgodną z prawem. Rację ma organ, że w dacie pobierania opłat obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. Wskazać jednak trzeba, że przedmiotowy argument w postępowaniu przed sądem nie ma znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowi, że jej przepisy można stosować bezpośrednio. Niezawisłość sędziowska uprawnia zatem sędziów do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia (aktu podustawowego), który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą (vide wyrok NSA z 09 grudnia 2009 r., I OSK 773/09 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., II SA/Rz 649/08, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że niezależnie od tego, iż sporne rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r. – sąd, kontrolując legalność odmowy zwrotu części opłaty jako zawyżonej, uprawniony jest do oceny przepisów rozporządzenia na datę dokonania czynności, która jest powodem żądania zwrotu. Korzystając z tej możliwości skład orzekający stwierdził, że późniejsze przesądzenie przez Trybunał Konstytucyjny kwestii niezgodności § 1 ust. 2 rozporządzenia z Konstytucją i ustawą - Prawo o ruchu drogowym uprawnia do oceny, iż powołany przepis, nie był zgodny z ww. ustawą i Konstytucją również w dacie jego obowiązywania. Kwota 500 zł opłaty nie pozostawała bowiem w związku z kosztami świadczonej czynności administracyjnej (wydanie karty pojazdu), a przez to nabierała cech daniny publicznej. Było to sprzeczne z art. 217 Konstytucji, który zastrzega prawo ustanawiania przedmiotowych danin dla materii ustawowej. Zgodnie z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym Minister Infrastruktury był upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokość opłat za kartę pojazdu mając na uwadze znaczenie tych kart dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Tymczasem wydając sporny przepis określający wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 500 zł Minister Infrastruktury przekroczył upoważnienie ustawowe i wkroczył w sferę działania prawodawcy, co nie mogło się ostać. Obliguje to skład orzekający w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uiszczonej w dacie jego obowiązywania, do niezastosowania § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r., a przez to do oceny, że pobrana w dniu 30 grudnia 2004 r. opłata w części ponad faktyczne koszty wydania karty, była niezgodna z prawem. Niezależnie od powyższego podnieść trzeba, że w dacie podejmowania czynności w sprawie zwrotu części opłaty wskazany akt podustawowy już nie obowiązywał, bowiem został zastąpiony nowym rozporządzeniem ustalającym wysokość tej opłaty na kwotę 75 zł. Organ miał zatem, rozpoznając sprawę o zwrot opłaty, która jest sprawą nową w stosunku do sprawy jej uiszczenia, zastosować przepisy obowiązujące w dacie podejmowania czynności. Rozpatrując sprawę niniejszą należy mieć również na uwadze sprzeczność kwestionowanej regulacji z art. 90 TWE. W dniu 16 kwietnia 2003 r. Polska podpisała z Państwami Członkowskim Unii Europejskiej Traktat o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz.U nr 90, poz. 864). Stosownie do art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia, stanowiącego część Traktatu od dnia przystąpienia do Unii Polska jest związana postanowieniami Traktów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Od dnia 1 maja 2004 r. normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego. Zgodnie z powyższymi uregulowaniami pierwszeństwo przed przepisami zawartymi w krajowym systemie prawa ma prawo wspólnotowe w tym art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Z treści tego przepisu wynika, że Państwa członkowskie nie nakładają bezpośrednio lub pośrednio na towary z Państw Członkowskich jakichkolwiek podatków wewnętrznych wyższych od tych, które nakładają bezpośrednio lub pośrednio na podobne towary krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2007 r. w trybie prejudycjalnym w sprawie C-134/07 Piotr Kawala v. Gmina Miasta Jaworzna orzekł, że sporna opłata objęta jest zakazem z art. 90 akapit 1 TWE, co należy interpretować w ten sposób, że przepis ten sprzeciwia się opłacie takiej, jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam już zarejestrowany. Z uwagi na to, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. wykracza poza obszar regulacji ustawowej oraz jest sprzeczny z art. 90 TWE zasadna jest odmowa zastosowania tej regulacji w niniejszej sprawie. Organ rejestracyjny rozpoznając ponownie wniosek skarżącego dokona zwrotu różnicy kwoty faktycznie uiszczonej i kwoty opłaty za kartę pojazdu obecnie obowiązującej - określonej w § 1 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. Ponadto wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podjęta została również kwestia przedawnienia żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu. W tej kwestii wskazuje się, że od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązuje ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zapisano w niej, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7) oraz wskazano, że do spraw dotyczących takich należności stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ordynacji podatkowej (art. 67). W przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta, zdaniem sądu, nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Powołane przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą znaleźć tutaj zastosowania. Sąd podziela pogląd wyrażony w licznych orzeczeniach NSA (wyroki z dnia 20 grudnia 2012 r., I OSK 2192/12, z dnia 21 lutego 2013 r., I OSK 692/12 oraz z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1243/12, dostępne w CBOSA), że gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następne ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to jednak sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. W konsekwencji w sprawie tej powinien mieć zastosowanie dotychczasowy tryb rozstrzygania przez organ tego typu kwestii (dotyczących zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu), tj. w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepisy art. 61 ustawy o finansach publicznych. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji. Stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu z jednoczesnym stwierdzeniem uprawnienia skarżącego do zwrotu przedmiotowej opłaty - wywołuje skutek w postaci powstania po stronie organu obowiązku dokonania zwrotu spornej kwoty. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.