II SA/Bk 352/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na skutek wniosku B. i D. L., Burmistrz B. P. decyzją z dnia [...].11.2010 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sklepu branży cukierniczej, przewidzianej do realizacji na działkach ulic M. i 1. w B. P. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].01.2011 r., nr [...]uchyliło wydane w sprawie rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...].01.2011 r. B. i D. L. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzji z dnia [...].01.2011 r. w związku z tym, że została ona skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wyjaśnili, że składająca odwołanie Z. M., reprezentowana przez pełnomocnika w dniu wydania decyzji przez Burmistrza B. P., tj. w dniu [...].11.2010 r. nie była stroną tego postępowania, gdyż od [...].11.2008 r. nie jest właścicielem, mieszkania nr 1 w budynku przy ul. 1., graniczącym z działkami, których dotyczyło postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...].03.2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność ww. decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści, na które dana inwestycja może oddziaływać w sposób ograniczający władanie działek sąsiadujących z planowaną do zabudowy działką. Organ podniósł, że Z. M. od [...].11.2008 r. nie jest właścicielką lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. 1. w B., usytuowanym na działce pozostającej w sąsiedztwie z wnioskowaną do zabudowy nieruchomością, a zatem nie jest ona stroną postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Skoro zaś decyzja Burmistrza B. P. z dnia [...].11.2010 r. została skierowana do podmiotu, który nie jest stroną postępowania, Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdziło nieważność ww. decyzji. Od decyzji Kolegium, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosły: I. T. oraz E. N. I. T. w swoim wniosku podkreśliła, iż pomimo tego, że była stroną tego postępowania, to bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza B. P. z dnia [...].11.2010 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sklepu branży cukierniczej w B. P.. Z kolei E. N. stanowczo sprzeciwia się planom budowy cukierni pod swoim oknem i to na działce, która przez ostatnie 40 lat stanowiła chodnik dla pieszych, łączący się z drogą powiatową. Decyzją z dnia [...].04.2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z uwagi na przedmiot spornego postępowania, który dotyczył wyłącznie kwestii procesowej, nie znalazł podstaw do dokonywania oceny merytorycznej zgodności z prawem decyzji Burmistrza B. P. z dnia [...].11.2010 roku. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Z. M., która od dnia [...].11.2008 r. nie była już właścicielką lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. 1. w B. P., usytuowanym na działce pozostającej w sąsiedztwie z wnioskowaną do zabudowy nieruchomością, nie mogła być stroną (oraz inicjatorką) postępowania odwoławczego od decyzji Burmistrza B. P. z dnia [...].11.2010 r. Tym samym istniały podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej przez Kolegium decyzji z dnia [...].01.2011 r. Po rozpatrzeniu skargi I. T. i E. N., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13.10.2011 r. sygn. akt II SA/Bk 469/11 uchylił decyzję SKO z dnia [...].04.2011 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przyczyną uchylenia decyzji był fakt, że w składzie orzekającym w sprawie zasiadał członek SKO w B.- A. B., który uczestniczył w wydaniu decyzji zaskarżonej przez B. i D. L., co pozostaje w sprzeczności z art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Poza tym Sąd zaznaczył, że nie dokonywał oceny merytorycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż byłoby to przedwczesne. Rozpatrując ponownie wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].02.2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...].03.2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie w zaskarżonej decyzji jako podstawę rozstrzygnięcia błędnie powołano przepis art. 156 § 1 pkt 4, a nie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Kolegium podniosło, że wniesienie odwołania przysługuje tylko stronie. Wniesienie odwołania przez inny podmiot powinno skutkować stwierdzeniem jego niedopuszczalności, zaś rozpoznanie przez organ odwoławczy odwołania przez osobę nieuprawnioną musi być traktowane jako działanie rażąco naruszające przepisy postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezskutecznie minął termin do wniesienia odwołania, a zatem decyzja ta stała się ostateczna i jej wzruszenie mogło nastąpić tylko w przypadkach, w których przepisy ustawy przewidują stwierdzenie jej nieważności, uchylenie lub zmianę (art. 16 § 1 k.p.a.). Ponadto Kolegium podniosło, że organ odwoławczy nie może rozpatrywać i rozstrzygać sprawy, o ile odwołanie nie zostało wniesione w terminie i przez osoby uprawnione. Zaznaczono, że podanie wniesione przez osobę nieuprawnioną nie jest odwołaniem, bo takie zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. może wnieść tylko strona. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem strona skarżąca złożyła skargę do tutejszego Sądu, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].03.2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 6 i 7 k.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności i załatwienie sprawy w sposób, który jawi się jako niezgodny ze słusznym interesem obywatela -skarżącej, b) art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego poinformowania i pouczenia Z. M. o tym, iż od dnia [...].11.2008 r. nie jest już stroną postępowania i nie może skutecznie skarżyć decyzji wydawanych w jego toku, a jednocześnie brak poinformowania i pouczenia I. T. o tym, że od ww. daty jako następczyni prawna wstąpiła w prawa strony, co ostatecznie doprowadziło do poniesienia przez ww. osoby szkody z powodu nieznajomości prawa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że organ administracyjny prowadzący postępowanie nie dokonał stosownych i wymaganych w danej sprawie pouczeń stron, w związku z czym I. T. będąca od [...].11.2008 r. stroną postępowania nie brała w nim udziału, a tym samym została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Pełnomocnik podniósł również, ze na skutek naruszenia art. 9 k.p.a. doszło do sytuacji, w której rzeczywiści odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną, nie mniej jednak strony i uczestnicy postępowania nie mogą ponosić szkody z tytułu nieznajomości prawa i braku stosownej informacji ze strony organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że gdyby nawet przed wydaniem decyzji Kolegium poinformowałoby I. T. i Z. M., że tylko jedna z ww. miała prawo wnieść w 2010 r. odwołanie, faktu, że uczyniła to nie I. T. lecz Z. M. nie dałoby się już odwrócić. Właśnie z tego powodu Kolegium stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...].01.2011 r. Organ odwoławczy podniósł, że przy wydaniu decyzji o uchyleniu decyzji Burmistrza B. P. doszło do niezgodnych z prawem zaniechań i właśnie z tego powodu Kolegium stwierdziło nieważność własnej decyzji, gdyż została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania, które pochodziło od osoby nieuprawnionej do jego wniesienia. Kolegium podniosło również, że podnoszona przez I. T., we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, okoliczność niezapewnienia udziału w postępowaniu i złożone przez nią w związku z tym odwołanie, były przedmiotem odrębnego rozpoznania i nie mogą mieć żadnego wpływu na ocenę decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...].01.2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które mogło być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].02.2012 r. Na wstępie przypomnieć należy, że zarówno skład orzekający w sprawie, jak i organ administracyjny ponownie decyzję, na mocy art. 153 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ), dalej w skrócie, jako: "p.p.s.a.", związany był oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13.10.2011 r., sygn. akt II SA/Bk 469/11. We wspomnianym orzeczeniu Sąd stwierdził, że została w sposób istotny naruszona zasada obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem A. B. był członkiem składu orzekającego w postępowaniu odwoławczym (decyzja z dnia 12.01.2011 r.), jak również w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji (decyzja z dnia [...].04.2011 r.). W związku z powyższym Sąd zlecił organowi, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyznaczył taki skład orzekający, aby nie znaleźli się w nim członkowie tego organu, którzy wydali decyzję ostateczną. Organ, ponownie rozpoznając sprawę, wyznaczył skład orzekający Kolegium zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi ww. wyroku. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].02.2012 r. utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez ww. organ z dnia [...].03.2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...].01.2011 r. , na mocy której Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza B. P. z dnia [...].11.2010 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu należy wyjaśnić, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej Lex). W doktrynie wskazuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego..., s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. wyrok NSA z dnia 17.04.1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Rażące naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie materialnoprawnym, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (tak: wyrok NSA z 26.05.1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że Kolegium utrzymując w mocy własną decyzję z dnia [...].03.2011 r. zasadnie stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...].01.2011 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy słusznie zaznaczył, że prawo odwołania przysługuje wyłącznie stronie, rozpoznanie zaś odwołania przez organ odwoławczy wniesionego przez osobę nieuprawnioną stanowi rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu, trafnie organ odwoławczy stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie bezskutecznie minął termin do wniesienia odwołania, to decyzja stała się ostateczna i jej wzruszenie mogło nastąpić tylko w przypadkach, w których przepisy ustawy przewidują stwierdzenie jej nieważność, uchylenie lub zmianę. W tym miejscu należy też przywołać wyrok NSA z dnia 28.02.2012 r. sygn. akt II OSK 2190/11 (LEX nr 1145570), w którym sąd kasacyjny stwierdził, iż "uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.)". Trafnie też Kolegium podniosło, że organ odwoławczy nie może rozpatrywać i rozstrzygać sprawy, o ile odwołanie nie zostało wniesione w terminie i przez osoby uprawnione, co wynika z art. 136 i 138 k.p.a., jak również, że podanie wniesione przez osobę nieuprawnioną nie jest odwołaniem, bo takie zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. może wnieść tylko strona. Sąd stwierdził, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego informowania i pouczenia Z. M. o tym, że od [...].11.2008 r. nie jest już stroną postępowania, a także brak pouczenia I. T., ze od ww. daty jako następczyni prawna wstąpiła w prawa strony, co doprowadziło do poniesienia przez ww. szkody z powodu nieznajomości prawa. Jak słusznie wskazało Kolegium postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozpoczęło się na skutek wniosku B. i D. L. w dniu [...].01.2011 r. i dlatego "zachowania" organu, które miały miejsce z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa mogą być oceniane po tej dacie. Zdaniem Sądu trafne jest stwierdzenie Kolegium, że nawet gdyby nawet przed wydaniem decyzji Kolegium poinformowałoby I. T. i Z. M., że tylko jedna z ww. miała prawo wnieść w 2010 r. odwołanie, faktu, że uczyniła to nie I. T. lecz Z. M. nie dałoby się już odwrócić. Kolegium słusznie stwierdziło przy wydaniu decyzji o uchyleniu decyzji Burmistrza B. P. doszło do niezgodnych z prawem zaniechań i właśnie z tego powodu stwierdziło nieważność własnej decyzji, gdyż została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania, które pochodziło od osoby nieuprawnionej do jego wniesienia. Poza tym organ odwoławczy zasadnie podniósł, że podnoszona przez I. T., we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, okoliczność niezapełnienia udziału w postępowaniu i złożone przez nią w związku z tym odwołanie, były przedmiotem odrębnego rozpoznania i nie mogą mieć żadnego wpływu na ocenę decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...].01.2010 r. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Nie doszło również do naruszenia art. 6 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...].02.2012 r., gdyż decyzja z dnia [...].01.2011 r. obarczona jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Powołanie się przez Kolegium w decyzji z dnia [...].03.2011 r. na art. 156 § 1 pkt 4, zamiast na 156 § 1 pkt 2 nie miało wpływu na wynik sprawy. W związku z tym, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.