II SA/Bk 469/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi E. N. i I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia w sprawie o warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej E. N. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych oraz na rzecz skarżącej I. T. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz B. [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 roku, Nr [...].ustalił, na wniosek B. i D. L., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sklepu branży cukierniczej, przewidzianej do realizacji na działkach położonych u zbiegu ulic M. i 11 L. w B. W postępowaniu odwoławczym, wszczętym z odwołania Pani Z. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., orzekające w składzie - A. C., A. B. i S. I., decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku, Nr [...] uchyliło wydane w sprawie rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 24 stycznia 2011 roku Państwo B. i D. L. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydanej przez Kolegium decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., wskazując na okoliczność skierowania kwestionowanej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wskazali, że osoba składająca odwołanie - Pani Z. M. w dniu wydania decyzji przez Burmistrza B. [...], tj. w dniu [...] listopada 2010 roku, nie była stroną tego postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., orzekające w składzie D. M., B. K. i K. K., stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji był fakt, iż została wydana na wniosek podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Od decyzji Kolegium, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosły Panie: I. T. oraz E. N. Pani I. T. w swoim wniosku podkreśliła, iż pomimo tego, że była stroną tego postępowania, to bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza B. [...] z dnia [...] listopada 2010 roku, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sklepu branży cukierniczej w B. [...] Z kolei Pani E. N. stanowczo sprzeciwia się planom budowy cukierni pod swoim oknem i to na działce, która przez ostatnie 40 lat stanowiła chodnik dla pieszych, łącząc się z drogą powiatową. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., orzekające w składzie R. S., A. B. i A. K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z uwagi na przedmiot spornego postępowania, który dotyczył wyłącznie kwestii procesowej, nie znalazł podstaw do dokonywania oceny merytorycznej zgodności z prawem decyzji Burmistrza B. z dnia [...] listopada 2010 roku. Wskazał, że z akt sprawy nie ulega wątpliwości, że Pani Z. M., która od dnia 26 listopada 2008 roku nie była już właścicielką lokalu Nr [...] w budynku położonym przy ul. 11 L. w B., usytuowanym na działce pozostającej w sąsiedztwie z wnioskowaną do zabudowy nieruchomością, nie mogła być stroną (oraz inicjatorką) postępowania odwoławczego od decyzji Burmistrza B. [...] z dnia [...] listopada 2010 roku. Tym samym istniały podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej przez Kolegium decyzji z dnia [...] stycznia 2011 roku. Na powyższą decyzję skargę złożyła zarówno E. N. jak i I. T. Skarżąca E. N. w skardze wyraziła niezadowolenie ze skutków prawnych i faktycznych decyzji podjętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., stawiając zarzut wydania jej niezgodnie z prawem. Z kolei Pani I. T. w złożonej skardze podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie rozpoznało jej wniosku z dnia 14 marca 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz że bezzasadnie wykluczono ją z grona osób będących stronami w tym postępowaniu, wyłączając jej wniosek do odrębnego postępowania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., podtrzymując stanowisko w sprawie, wniosło o oddalenie obu skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargi zasługiwały na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w nich wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej w skrócie jako p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie musi, dokonując legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek z urzędu uwzględnić wadliwości kontrolowanego aktu. Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, albowiem została wydana z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z następującą sytuacją procesową: w składzie SKO, orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ (przy ponownym rozpoznaniu sprawy), znajdowała się osoba (członek SKO - A. B.), która była również członkiem składu SKO, rozpoznającym sprawę w postępowaniu odwoławczym. Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi czy taki członek składu SKO powinien podlegać wyłączeniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25, 27 k.p.a. Z aktualnie obowiązującej treści art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., wynika, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na gruncie tej regulacji przyjąć należy, że pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego, ale również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. W ocenie Sądu ustawodawca nie ogranicza się tu bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi zatem o środki zaskarżenia zwyczajne jak również nadzwyczajne. Oznacza to miedzy innymi, że ci sami członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy wydali decyzję ostateczną nie mogą brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z weryfikacją poprzedniej decyzji – ostatecznej (por. Piotr Pietrasz w komentarzu do art. 130 § 1 pkt 6 - Ordynacji podatkowej o takiej samej treści jak aktualne brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pub. Lex 2011 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 marca 2010 r. II SA/Ke 101/10, Lex 577079, w którym wskazano, iż "członek SKO, który brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej, podlega wyłączeniu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności"). Z aktualnie obowiązującego stanu prawnego jednoznacznie zatem wynika, że członek SKO rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. od udziału w postępowaniu w sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ. Prezentowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd znajduje potwierdzenie w wyrokach tutejszego Sądu miedzy innymi z dnia 30 czerwca 2011 r. II SA/Bk 228/11 oraz wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2011 r. II SA/Go 136/11, Lex 795658). W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze (zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2011 r.) toczyło się przed wejściem w życie nowelizacji k.p.a., kiedy to treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczyła wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jednakże postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji toczyło się (przynajmniej częściowo) już po nowelizacji k.p.a., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., a zatem treść znowelizowanego przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. powinna być uwzględniona, przy ustalaniu składu Kolegium rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że członek składu SKO rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności tej decyzji. Samorządowe Kolegia Odwoławcze orzekają nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu orzekającego w trybie nadzwyczajnym, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, którzy wydawali decyzję ostateczną podlegającą weryfikacji. Przestrzeganie zasady, że inny skład rozstrzyga o nieważności decyzji, stanowi gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości i zgodności z prawem tejże decyzji. W niniejszym postępowaniu zasada obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy została naruszona w sposób istotny, albowiem A. B. był członkiem składu orzekającego w postępowaniu odwoławczym (decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r.), jak również w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji (decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r.). W tym miejscu zaakcentować należy, iż omawiana przesłanka wyłączenia członka SKO nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05 (Lex 317405), dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). p.p.s.a. ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. W przepisie tym chodzi o jakiekolwiek naruszenie prawa, a jedynym ograniczeniem jego zastosowania jest to, czy naruszenie określonej normy daje podstawy do wznowienia postępowania. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnej. W tym stanie prawnym bez znaczenia jest również to, czy stwierdzone naruszenie prawa miało jakikolwiek wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Bez znaczenia jest w szczególności okoliczność, że SKO, w którego składzie znalazł się wyłączony członek, zakwestionowało własny pogląd i stwierdziło nieważność decyzji z dnia 12 stycznia 2011 r. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wyznaczy taki skład orzekający, aby nie znaleźli się w nim członkowie tego organu, którzy wydali decyzję ostateczną. Stwierdzenie naruszenia formalnego skutkowało tym, że Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skargach, albowiem byłoby to przedwczesne. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz Skarżących orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tejże ustawy. Do kosztów zaliczono wpisy sądowe w wysokości po 200 zł.