II SA/Bk 363/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M.Z., A.S., A.K., D.S., D.S., E.G., H.S., I.S., J.S., J.F., J.B., K.S., M.B., M.J. i M.Z. na niedotrzymanie przez Radę Miejską w Supraślu terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum gminnego p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu M.Z. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych , Skarżący są inicjatorami referendum gminnego w sprawie podziału Gminy Supraśl i wydzielenia z jej części nowej gminy – Gminy Grabówka. W dniu 21 marca 2024 r. zwrócili się oni do Burmistrza Supraśla z wnioskiem o przeprowadzenie referendum w tej sprawie. Wniosek został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. 2023, poz. 1317 ze zm.; dalej: "u.r.l.") oraz zawierał następujące pytanie referendum: "Czy Jest Pani/Pan za podziałem Gminy Supraśl poprzez wydzielenie z części Gminy Supraśl nowej Gminy - Gminy Grabówka w granicach wyznaczonych przez obręby ewidencyjne: Zaścianki, Sobolewo, Grabówka, Henrykowo, Sowlany, obejmującej miejscowości: Zaścianki, Sobolewo, Krasny Las, Majówka, Zielona, Izoby, Stary Majdan, Grabówka, Henrykowo, Drukowszczyzna, Sowlany, a tym samym za wystąpieniem przez Radę Miejską w Supraślu z wnioskiem do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody o wydanie przez Radę Ministrów stosownego rozporządzenia w powyższej sprawie ?" Wniosek ten został uzupełniony w dniu 10 kwietnia 2024 r. o dodatkowe karty z podpisami mieszkańców popierających inicjatywę przeprowadzenia przedmiotowego referendum. Uchwałą z dnia 26 marca 2024 r. nr LV.703.2024 Rada Miejska w Supraślu powołała komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy, zaś na posiedzeniu tejże komisji w dniu 11 kwietnia 2024 r. wyrażono opinię, że wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz zwrócono się do Rady Miejskiej w Supraślu o podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego. W dniu 18 kwietnia 2024 r. Rada Miejska w Supraślu podjęła uchwałę nr LVI/711/2024, na mocy której m.in.: stwierdzono, że wniosek inicjatora referendum spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (§ 1), postanowiono przeprowadzić referendum lokalne na wniosek inicjatora referendum (§ 2), ustalono treść pytania referendum (§ 3) oraz wyznaczono datę referendum (§ 4). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr NK-II.4131.96.2024.AB Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda") stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 26 marca 2024 r. nr LV.703.2024 w sprawie powołania komisji do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy, natomiast rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 maja 2024 r. nr NK-II.4131.105.2024.AB Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr LVI/711/2024 m.in. o przeprowadzeniu referendum lokalnego. W dniu 31 maja 2024 r. do sądu administracyjnego wpłynęła skarga skarżących na niedotrzymanie przez Radę Miejską w Supraślu terminu, o którym mowa w art. 18 u.r.l. (tj. terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego). Skarżący wnieśli o wydanie wyroku, o którym mowa w art. 20 ust. 3 u.r.l. W uzasadnieniu skargi wskazali na pozorność działań organu stanowiącego gminy, który w dniu 18 kwietnia 2024 r. podjął uchwałę o przeprowadzeniu referendum lokalnego, mimo tego, że jego członkowie, podejmujący w dniu 26 marca 2024 r. uchwałę o powołaniu komisji do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy, mieli świadomość o jej wadzie prawnej, stanowiącej następnie przyczynę wyeliminowania obu ww. uchwał z obrotu prawnego przez Wojewodę (niewłaściwy skład tejże komisji) ze skutkiem ex tunc. Wskutek tego w ocenie skarżących wniosek referendalny pozostaje nierozpoznany, mimo upływu 30-dniowego terminu na jego załatwienie – stosownie do art. 18 u.r.l. Skarżący wskazali przy tym, że co prawda art. 20 ust. 1 u.r.l. zakreśla dla inicjatora referendum 14-dniowy termin na złożenie skargi, liczony od upływu terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, jednakże ze względu na wyeliminowanie przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego przez Wojewodę, termin ten należy liczyć od dnia wpływu rozstrzygnięcia nadzorczego do Rady Miejskiej w Supraślu, co miało miejsce dnia 15 maja 2024 r. Terminu tego nie należy liczyć natomiast od dnia 20 kwietnia 2024 r., gdyż w tym dniu inicjator referendum nie miał wiedzy, że Rada Miejska w Supraślu nie jest w terminie, tj. że wniosek referendalny pozostaje nierozpoznany. Wobec stwierdzenia braków formalnych skargi wezwano skarżących do ich usunięcia, co nastąpiło skutecznie dnia 12 lipca 2024 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Supraślu wniosła o wydanie wyroku zgodnego z przepisami prawa, wskazując, że nie kwestionuje stanu prawnego przedstawionego w skardze oraz, że pozostawia sadowi ocenę stanu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935.; dalej: p.p.s.a.), wedle którego sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Wedle art. 20 ust. 1 u.r.l. na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18 u.r.l., inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Wedle art. 18 u.r.l. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1 u.r.l. (tj. przewodniczącemu zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta). Z akt sprawy wynika, że wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy Supraśl i wydzielenia z jej części nowej gminy – Gminy Grabówka, inicjatorzy referendum przekazali Burmistrzowi Supraśla w dniu 21 marca 2024 r., co oznacza, że wedle art. 18 u.r.l., Rada Miejska w Supraślu powinna była podjąć uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców do dnia 20 kwietnia 2024 r. Uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum Rada Miejska w Supraślu podjęła natomiast dnia 18 kwietnia 2024 r. (uchwała nr LVI/711/2024), co oznacza, że dotrzymała 30-dniowego ustawowego terminu. W chwili jego upływu przedmiotowa uchwała funkcjonowała w obrocie prawnym, bowiem stwierdzenie jej nieważności przez Wojewodę nastąpiło dopiero dnia 15 maja 2024 r. Powyższe oznacza, że 14-dniowy termin przysługujący inicjatorowi referendum na wniesienie do sądu administracyjnego skargi na niedotrzymanie przez Radę Miejską w Supraślu terminu określonego w art. 18 u.r.l., rozpoczął bieg dnia 21 kwietnia 2024 r. i upłynął dnia 6 maja 2024 r. W tym miejscu wyjaśnić należy, że wedle art. 1 ust. 2 u.r.l. w zakresie nieuregulowanym w ustawie (u.r.l.) do referendum lokalnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. 2023, poz. 2408; dalej: "K.w."), z wyjątkiem powołanych tam przepisów prawa (irrelewantnych z punktu widzenia niniejszej sprawy). Zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje zatem art. 9 K.w., zawierający regulacje dotyczące sposobu obliczania terminów. Jak stanowi § 2 tego przepisu: jeżeli koniec terminu wykonania czynności określonej w kodeksie przypada na sobotę albo na dzień ustawowo wolny od pracy, termin upływa pierwszego roboczego dnia po tym dniu. W konsekwencji upływ biegu 14-dniowego terminu przysługującego inicjatorowi referendum na wniesienie do sądu administracyjnego skargi na niedotrzymanie przez Radę Miejską w Supraślu terminu określonego w art. 18 u.r.l., nastąpił dnia 6 maja 2024 r., bowiem ostatni dzień jego upływu (tj. 5 maja 2024 r.). przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela). W terminie tym inicjatorzy przedmiotowego referendum nie złożyli do sądu administracyjnego skargi, o której mowa w art. 20 ust. 1 u.r.l. Skarga wpłynęła natomiast do sądu w dniu 31 maja 2024 r. Sąd wyjaśnia przy tym, że art. 20 ust. 1 u.r.l. stanowi lex specialis względem ogólnych zasad p.p.s.a. dotyczących trybu wnoszenia skarg do sądu administracyjnego (unormowanych w art. 50 p.p.s.a. i nast.). Jak wskazuje się jednolicie w orzecznictwie: wykładnia systemowa i celowościowa norm w obrębie jednostki redakcyjnej art. 20 u.r.l. wskazuje, że w tej materii mamy do czynienia z lex specialis wobec postanowień p.p.s.a. dotyczących zasad i trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Kognicja sądu administracyjnego jest bowiem wyraźnie wytyczona przepisami u.r.l. (por. m.in. por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 1343/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Analiza wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że skarga do sądu przysługuje wyłącznie w opisanych tam dwóch przypadkach, a także, że może ją wnieść bezpośrednio do sądu (por. m.in. A. Kisielewicz, Komentarz do art. 20, w: K.W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Warszawa 2007, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 121/12, CBOSA) jedynie inicjator referendum w (skróconym względem zasad ogólnych p.p.s.a.) terminie 14 dni od doręczenia uchwały (odrzucającej wniosek o przeprowadzenie referendum) lub upływu terminu do podjęcia uchwały (w sprawie przeprowadzenia referendum), zaś wyrok sądu uwzględniający skargę ma charakter konstytutywny, bowiem zastępuje uchwałę organu stanowiącego w zakresie rozstrzygnięcia o przeprowadzeniu referendum. W orzecznictwie ugruntowany został ponadto pogląd wyrażony przez NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 czerwca 2012 r. (sygn. akt III SA/Kr 665/12, CBOSA), że art. 20 ust. 1 u.r.l. ma na celu zagwarantowanie prawidłowej realizacji konstytucyjnie chronionego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Odrębność trybu i terminu wnoszenia tego rodzaju skarg została wymuszona koniecznością zachowania skróconych terminów rozpoznawania przez sądy tych skarg, co ma swoje uzasadnienie w funkcji samego wniosku w sprawie referendum. Referendum lokalne dotyczyć ma bowiem ważnych spraw danej społeczności lokalnej i jakiekolwiek przedłużanie rozpoznawania wniosku o jego przeprowadzenie, także na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, nie mieści się w funkcji referendum jaką jest przyznanie społeczności lokalnej konstytucyjnego prawa do decydowania o istotnych sprawach lokalnych (vide: art. 170 Konstytucji RP). Konsekwencją powyższego jest ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że procedura zarządzania referendum lokalnego jest zdeterminowana ustawowo, zaś ustawodawca wyznaczył w jej ramach sądowi administracyjnemu ściśle określone kompetencje (art. 20 ust. 1-4 u.r.l.). Jak wynika z uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 1236/16, CBOSA) w ramach tych kompetencji sąd administracyjny uwzględniający skargę inicjatora referendum, nie może m.in. przywracać ustawowych terminów, ani też kreować nowej sytuacji proceduralnej w zakresie zarządzania referendum lokalnego na wniosek mieszkańców. NSA wyjaśnił w tym względzie, że wszelkie normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły – literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej tych norm oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Kształt normy kompetencyjnej powinien być w państwie prawa określony tak precyzyjnie, jak to tylko, na gruncie systemu regulacji stanowiących podstawę przyznania kompetencji, jest możliwe. Oznacza to nie tylko zakaz domniemania kompetencji, czy też przyznawania kompetencji w takich sytuacjach normatywnych, w których brak jest zakazu, ale wiąże się także z nakazem dokonywania rekonstrukcji normy kompetencyjnej (tak z punktu widzenia kolejności zastosowania jak i wpływu na wynik wykładni) przede wszystkim w oparciu o reguły językowe i systemowo-strukturalne, tak aby ograniczyć swobodę decyzyjną w przyznawaniu lub przypisywaniu sobie przez dane podmioty (instytucje, organy) kompetencji głównie, czy tym bardziej wyłącznie, w oparciu o mniej precyzyjne reguły celowościowe czy funkcjonalne. Brak jest zatem podstaw prawnych do przyjęcia, jak chcieliby tego skarżący, że 14-dniowy termin przysługujący dla inicjatora referendum na wniesienie do sądu administracyjnego skargi na niedotrzymanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego terminu określonego w art. 18 u.r.l., należy liczyć od dnia 15 maja 2024 r., tj. od daty wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważności uchwały Rady Miejskiej w Supraślu w sprawie przeprowadzenia referendum, stanowiącej jednocześnie datę wpływu tego aktu do Rady Miejskiej w Supraślu i powzięcia o nim wiedzy przez skarżących. Przepisy u.r.l. nie przyznają sądowi administracyjnego kompetencji do innego sposobu obliczania ww. terminu, aniżeli ten wyraźnie uregulowany w art. 20 ust. 1 u.r.l. Początek jego biegu może wyznaczać jedynie dzień doręczenia inicjatorowi referendum uchwały odrzucającej wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum lub upływu terminu do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, o którym mowa w art. 18 u.r.l.. Podkreślić przy tym należy, że termin z art. 18 u.r.l. ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że ogranicza on w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OSP 19/96 - ONSA z. 2 z 1997 r. poz. 56). Z art. 18 u.r.l. wynika, że bezwzględnym obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest podjęcie w ustawowym terminie jednej spośród dwóch uchwał: w sprawie przeprowadzenia referendum lub o odrzuceniu wniosku mieszkańców w tej sprawie. Termin 30 dni na ich podjęcie został określony ściśle i jednoznacznie. Już sam fakt, że inicjatorowi referendum przysługuje skarga do sądu na niedotrzymanie przez organ terminu określonego w art. 18 u.r.l., oznacza, że termin ten należy traktować, jako ostateczny i nieprzywracany (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., II OSK 1236/16, CBOSA). Skoro zatem początek biegu terminu z art. 20 ust. 1 u.r.l. jest ściśle powiązany z upływem terminu z art. 18 u.r.l., który jest terminem nieprzywracanym, to w niniejszej sprawie bieg terminu na wniesienie przedmiotowej skargi wyznaczać może jedynie data 21 kwietnia 2024 r., będąca kolejnym dniem po upływie terminu, o którym mowa w art. 18 u.r.l. Sąd zauważa przy tym, że w tym dniu, Rada Miejska w Supraślu nie pozostawała w bezczynności, którą inicjator referendum mógłby zaskarżyć do sądu administracyjnego na podstawie art. 20 ust. 1 u.r.l.. Końcowo i niejako marginalnie zauważyć należy, że nawet przy hipotetycznym przyjęciu argumentacji skarżących, że bieg terminu na wniesienie przedmiotowej skargi wyznacza data stwierdzenia przez Wojewodę nieważności uchwały Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr LVI/711/2024 w sprawie przeprowadzenia referendum i powzięcia przez skarżących wiedzy o tym fakcie (tj. 15 maja 2024 r.), skarga i tak zostałaby uznana za wniesioną po terminie. Zgodnie bowiem z art. 9 § 1 K.w. (stosowanym odpowiednio w zakresie nieuregulowanym w u.r.f. do referendum lokalnego na mocy art. 1 ust. 2 u.r.l.) ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Z przepisu tego należy wyprowadzić zasadę, że wnoszenie środków zaskarżenia przewidzianych w przepisach K.w. odbywa się bezpośrednio do sądu lub innego podmiotu kompetentnego do wypowiedzenia się w przedmiocie zasadności skargi lub odwołania. Owa bezpośredniość jest rozumiana wąsko i rygorystycznie, gdyż dla zachowania terminu konieczne jest, aby wskazana czynność wyborcza była dokonana w siedzibie sądu, organu wyborczego lub organu samorządu terytorialnego. Tak więc istotny jest dzień fizycznego wpłynięcia skargi, odwołania lub innego dokumentu do siedziby danego podmiotu (w tym przypadku sądu). Przepis powyższy wyłącza stosowanie przepisów zrównujących złożenie pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego z wniesieniem pisma do sądu (tj. art. 83 § 3 p.p.s.a. i art. 165 § 2 k.p.c.). Trudno więc uznać, że ten szczególny przepis zawarty w K.w. nie będzie miał zastosowania na gruncie u.r.l. i zostanie wyłączony przez ogólny tryb wnoszenia skarg uregulowany w p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1487/15, CBOSA). Skoro zatem w niniejszej sprawie to art. 9 § 1 K.w. w zw. z art. 1 ust. 2 u.r.l. wyznacza sposób liczenia terminu do dokonania określonych czynności, w tym wniesienia skargi do sądu, wprowadzając wyjątek uzależniający dotrzymanie terminu od fizycznego wpłynięcia skargi do sądu, to uznać należałoby, że termin ten upływałby dnia 29 maja 2024 r., podczas gdy skarga wpłynęła do sądu dopiero dnia 31 maja 2024 r. (k. 3). Mając na uwadze powyższe, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.r.l., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł, (k. 46) orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.