II SA/Bk 368/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi G. M. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia wznowionego postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie części budynku 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2016 roku, nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej G. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.), postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.(dalej: PINB w S.) z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], zawieszające wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB w S. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], udzielającą W. P. pozwolenia na użytkowanie części mieszkalno – usługowej po rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego znajdującego się w S. na działce nr geod. [...] (obecnie [...]) przy ul. [...]. Postanowienie PWINB w B. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. G. M. pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. wniosła do PINB w S. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego następującymi decyzjami tego organu: - z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], zobowiązującą W. P. do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie o część mieszkalno-usługową istniejącego budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr geod. [...] w S. przy ul. [...], - z dnia [...] września 2009 r., nr [...], zatwierdzającą W. P. projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy o część mieszkalno-usługową budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr geod. [...] w S. przy ul. [...], - z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], udzielającą W. P. pozwolenia na użytkowanie rozbudowy i nadbudowy o część mieszkalno-usługową budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr geod. [...] w S. przy ul. [...]. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], PINB w S. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], zaś decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], odmówił uchylenia tej decyzji. Decyzja ta wraz z decyzją (odwoławczą) organu II instancji zostały uchylone wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 311/13. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], PINB w S. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] (w ramach wniosku G. M. z dnia [...] stycznia 2010 r.). Również w dniu [...] marca 2016 r., PINB w S. postanowieniem nr [...], wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją tego organu z dnia [...] września 2009 r., nr [...] (w ramach wniosku G. M. z dnia [...] stycznia 2010 r.). Po wydaniu powyższych orzeczeń, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], zawiesił wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] września 2009 r., nr [...], do czasu zakończenia wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]. Także postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], PINB w S. zawiesił postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w sprawie pozwolenia na użytkowanie części mieszkalno – usługowej po rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], do czasu zakończenia wznowionych postępowań: zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], oraz decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła G. M. PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wieloetapowość procedury legalizacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego powoduje, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu jest zależna od wcześniej wydanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, może spowodować wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, co niewątpliwie będzie miało wpływ na istnienie decyzji od niej zależnej, tj. decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Z tego wynika, że rozstrzygnięcie wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego jest zagadnieniem wstępnym dla wznowionego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła G. M., w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: 1) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy nie zachodzi konieczność rozstrzygania zagadnienia wstępnego, a więc nie występuje związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem głównym a postępowaniem prejudycjalnym, 2) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie w zakresie uznania, że rozstrzygnięcie prejudycjalne w sprawie jest rozstrzygnięciem dokonanym przez "inny organ", 3) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady związania organów wskazaniem sądowym co do dalszego postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła zarzuty podniesione w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie, podniesione w niej zarzuty, są zasadne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie PWINB w B. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], które utrzymało w mocy postanowienie PINB w S. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], zawieszające wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB w S. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], udzielającą W. P. pozwolenia na użytkowanie części mieszkalno – usługowej po rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego znajdującego się w S. na działce nr geod. [...] (obecnie [...]) przy ul. [...]. W stanie faktycznym niniejszej sprawy oba organy stanęły na stanowisku, że zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, może spowodować wyeliminowanie tej decyzji z obiegu prawnego, co niewątpliwie będzie miało wpływ na istnienie decyzji od niej zależnej, tj. decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Organ I instancji uzależnił dodatkowo rozstrzyganie w sprawie niniejszej od zakończenia postępowania we wznowionym postępowaniu w sprawie zobowiązującej W. P. do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest nieprawidłowe. Na wstępie należy zauważyć, że instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w tym przepisie należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością danego organu i w dodatku bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania, tzn. organ nie może rozstrzygnąć sprawy ani pozytywnie, ani negatywnie. Należy jednak zauważyć, że to, co jest owym zagadnieniem wstępnym zależy od tego, co jest przedmiotem sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W rozpatrywanym przypadku organy nie uzasadniają, dlaczego nie mogą prowadzić i zakończyć przedmiotowego postępowania wydaniem stosownego rozstrzygnięcia, a tylko ta przesłanka dawała im podstawę do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Twierdzenie przez nie, że rozstrzygnięcie obu spraw jest od siebie uzależnione do tego stopnia, że nie można rozstrzygnąć jednej sprawy bez wcześniejszego rozstrzygnięcia drugiej, jest w niniejszym stanie faktycznym i prawnym, nieprawidłowe. Czym innym jest bowiem zaistnienie zagadnienia wstępnego, bez którego organ nie może rozstrzygnąć sprawy, a czym innym rozstrzygnięcie organu w innej sprawie, które będzie miało wpływ na wynik toczącego się postępowania, na mocy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Obie zatem sprawy, mimo iż dotyczą wznowienia postępowań zakończonych decyzjami wydanymi w ramach jednego postępowania legalizacyjnego, nie stanowią względem siebie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadny jest zatem zarzut skarżącej podniesiony w pkt 1 skargi. Powyższe naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogło mieć, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., istotny wpływ na wynik sprawy. Jako zasadny należy także uznać zarzut podniesiony w pkt 3 skargi. Zauważenia bowiem wymaga, że przedmiotem rozpoznania przez WSA w Białymstoku, w wyroku z dnia 10 września 2013 r. w sprawie II SA/Bk 311/13, była legalność decyzji PWINB w B. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], dotyczącej odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie części przedmiotowego budynku. Wyrażona w tym wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wiązała w sprawie organy. Jednakże podkreślenia wymaga, że Sąd ten nakazywał zawieszenie tego postępowania ze względu na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego sporządzonego dla spornej inwestycji, a nie ze względu na wznowienie postępowania w tej sprawie. Sąd ten wprost wskazał, że dalsze losy wznowionego postępowania (w zakresie pozwolenia na użytkowanie) zależne będą od przesądzenia kwestii legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego w postępowaniu nieważnościowym. W jego ocenie, jeśli okaże się, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, organ ponownie rozpozna wniosek o wznowienie – zastosuje art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając kontrolowane pozwolenie na użytkowanie i orzekając co do istoty sprawy, tym razem z uwzględnieniem interesu prawnego skarżącej. Niezasadny jest natomiast zarzut podniesiony w pkt 2 skargi. Ma rację organ odwoławczy twierdząc, że "innym organem" na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest również ten sam organ administracji publicznej, lecz działający w prowadzonym na innych podstawach prawnych innym postępowaniu i orzekający w innej sprawie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 951/12). Taka zaś sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Na marginesie można tylko wskazać, że PINB w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], rozstrzygnął sprawę dotyczącą wznowienia postępowania w sprawie zobowiązania inwestorki do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a PWINB w B. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], utrzymał ją w mocy. Mimo to organ I instancji nie podjął postępowania we wznowionej sprawie dotyczącej zatwierdzenia inwestorce projektu budowlanego zamiennego, co w przypadku jej zakończenia dałoby organowi podstawę do podjęcia postępowania w sprawie niniejszej (informacje te wynikają ze sprawy II SA/Bk 448/16, która będzie rozpoznana w dniu 22 grudnia 2016 r.). Już nawet powyższe wskazuje zatem, że rozstrzygnięcia we wskazanych dwóch poprzedzających sprawach nie stanowiły zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, bo gdyby tak było, to organ miał już czas i możliwość na zakończenie tych spraw i podjęcie postępowania w sprawie niniejszej. A tego jednak nie uczynił. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.