II SA/Bk 448/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zobowiązującej do sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2016 roku, Nr [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej G. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.), decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB w S.) z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], zobowiązującej W. P. do sporządzenia i przedstawienia w PINB w S. w terminie do dnia 25 sierpnia 2009 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie o część mieszkalno – usługową istniejącego budynku mieszkalnego wybudowanego w S. przy ul. L. na działce o nr geod. [...]. Decyzja PWINB w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. G. M. pismem z dnia 22 stycznia 2010 r. wniosła do PINB w S. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2009 r., nr[...] , zobowiązującą W. P. do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie o część mieszkalno-usługową istniejącego budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr geod. [...] w S. przy ul. L. Jako podstawę wznowieniową wskazała, że ona i jej dzieci nie brali udziału w tym postępowaniu, chociaż przysługuje im przymiot strony. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 22 marca 2016 r., nr [...], PINB w S. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2009 r., nr[...] . Po przeprowadzeniu zaś postępowania, PINB w S. decyzją z dnia [...]kwietnia 2016 r., nr [...], odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2009 r., nr[...] . W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, gdyż skarżącej i jej dzieciom nie zapewniono udziału w tym postępowaniu w charakterze stron, jednakże decyzji nie uchylono, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Ponadto uchylenie decyzji dotychczasowej nie mogło nastąpić z uwagi na fakt, że od dnia jej wydania upłynęło 5 lat. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. M. PWINB w B. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy przeprowadzone postępowanie było dotknięte wadami, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 -8, art. 145a i 145b k.p.a., a także w jakim zakresie ewentualna wadliwość postępowania wpłynęła na prawidłowość wydanej decyzji oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydanie nowej, rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa. W swoim wniosku z dnia 22 stycznia 2010 r. G. M. wskazała podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Status skarżącej jako strony tego postępowania został przesądzony w orzeczeniach sadów administracyjnych. Zatem organ pierwszej instancji słusznie stwierdził w treści zaskarżonej decyzji, iż dotychczasowa decyzja ostateczna z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, albowiem G. M. oraz jej dzieci, jako współwłaściciele działki nr[...] , bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Również prawidłowo organ I instancji stwierdził, że z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od wydania decyzji, jej uchylenie nie może nastąpić w świetle przepisu art. 146 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że z uwagi na upływ pięcioletniego terminu i brak możliwości uchylenia decyzji dotychczasowej, ocena kwestii wskazanej w przepisie art. 146 § 2 k.p.a., a mianowicie, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, pozbawiona jest znaczenia dla sprawy. Analiza tego zagadnienia jest obecnie niecelowa i zbędna. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła G. M., w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia badanej decyzji z uwagi na to, że w postępowaniu wznowieniowym mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne uległo przedawnieniu, 2) naruszenie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie merytorycznego postępowania administracyjnego i wydanie merytorycznej decyzji odmawiającej uchylenia badanej decyzji pomimo przedawnienia postępowania administracyjnego, 3) naruszenie art. 151 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wprost sprzecznej z treścią zastosowanej podstawy prawnej, 4) naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie organu wojewódzkiego od rozparzenia zarzutów podniesionych w odwołaniu, 5) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odstąpienie organu odwoławczego od uzasadnienia decyzji pod względem prawnym, a ponadto naruszenie art. 11 statuującego zasadę przekonywania stron o zasadności przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwianiu sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi Skarżąca rozwinęła zarzuty podniesione w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2016 r. strona skarżąca uzasadniła dodatkowo podniesione w skardze zarzuty. W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2016 r. uczestniczka postępowania W. P. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie, podniesione w niej zarzuty, są zasadne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzją PWINB w B. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję PINB w S. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], zobowiązującej W. P. do sporządzenia i przedstawienia w PINB w S. w terminie do dnia 25 sierpnia 2009 r. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie o część mieszkalno – usługową istniejącego budynku mieszkalnego wybudowanego w S. przy ul. L. na działce o nr geod. [...]. W sprawie niniejszej oba organy stanęły na stanowisku, że przy podstawie wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zachodziła potrzeba, w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 i 2 k.p.a. (organ I instancji) i w zw. z art. 146 § 1 (organ II instancji), odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. W ocenie Sądu, obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 i 2 k.p.a., które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 151 § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Powyższe oznacza, że decyzja w takim przypadku przybiera formę rozstrzygnięcia polegającą tylko na stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i organ nie orzeka dodatkowo o nieuchylaniu tej decyzji. To w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia przepisów proceduralnych dopuścił się organ administracji publicznej w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 582/15). W sprawie niniejszej oba organy w sentencji swoich decyzji, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 i 2 k.p.a. (organ I instancji) i w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. (organ II instancji), odmówiły uchylenia zaskarżonej decyzji, czyli rozstrzygnęły na podstawie przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozstrzygnięcia te są nieprawidłowe. Zauważenia bowiem wymaga, że po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. organ może je zakończyć jednym ze sposobów przewidzianych w art. 151 k.p.a., tj.: - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ może odmówić uchylenia decyzji ostatecznej, jeśli po wznowieniu stwierdziłby brak podstaw do jej uchylenia wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.; - na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ może uchylić ostateczną decyzję, jeśli stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i może wydać nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy; - na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. organ może stwierdzić, że ostateczna decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz może wskazać okoliczności, z powodu których tej decyzji nie uchylił, wynikające z art. 146 k.p.a. Jak z powyższego zatem widać, odmowa uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej może nastąpić tylko na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i to w sytuacji wystąpienia przesłanek tam określonych. Pojawienie się zaś okoliczności z art. 146 k.p.a. daje podstawę do orzekania na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., ale wtedy decyzja taka przyjmuje kształt stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, zaś w jej uzasadnieniu należy wskazać okoliczności, z powodu których tej decyzji nie uchylono. Czymś innym jest bowiem "odmowa uchylenia decyzji ostatecznej" a czymś innym "stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji". Skutkiem tego ostatnio wskazanego rozstrzygnięcia jest bowiem pozostawienie wadliwej procesowo decyzji ostatecznej w obrocie prawnym, jednakże również powstanie uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach prawa cywilnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia z dnia 16 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 399/16). W ocenie Sądu niezasadne są natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 127 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1142/13, treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowe, tj. niezależnie od okoliczności, które to spowodowały. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 87/16). Powyższe zatem oznacza, że w sytuacji wystąpienia upływu takiego terminu organ nie jest zobowiązany do badania innych okoliczności oprócz jego upływu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.