II SA/Bk 369/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. skargi M. S. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych P. S. i A. S. na zarządzenie P. Kuratora Oświaty w B. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie powołania Wojewódzkiej Komisji Odwoławczej Wojewódzkiego Konkursu Historycznego w szkołach podstawowych w roku szkolnym 2021/2022 p o s t a n a w i a odrzucić skargę , M. S., reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych P. i A. S., wniósł do sądu administracyjnego skargę na zarządzenie P. Kuratora Oświaty w B. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w sprawie powołania Wojewódzkiej Komisji Odwoławczej Wojewódzkiego Konkursu Historycznego w szkołach podstawowych w roku szkolnym 2021/2022. W skardze zarzucono, że dwie osoby biorące udział w wydaniu rozstrzygnięcia o wynikach Wojewódzkiego Konkursu Historycznego zasiadały również w Komisji Odwoławczej, a zatem podlegały wyłączeniu z mocy prawa na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (na które się powołał) utrwalony jest pogląd, iż do organizacji i przeprowadzania konkursów przedmiotowych nie znajdują zastosowania przepisy K.p.a., w tym powołany w zarzutach skargi przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ wskazał na regulację art. 51 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. 2021 r., poz. 1082 ze zm.; dalej: P.o.) oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 29 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji oraz sposobu przeprowadzania konkursów, turniejów i olimpiad (Dz. U. 2020 r., poz. 1036; dalej: rozporządzenie MENiS) wywodząc, że organizację konkursów, powoływanie komisji konkursowych i zadania komisji, w tym tryb jej pracy na poszczególnych stopniach konkursu, określają regulaminy. Są one zaliczane do źródeł prawa o charakterze wewnętrznym, stanowią formę działania organu w relacjach z podległymi mu podmiotami, służą realizacji zadań wskazanych ustawą, ale nie mogą stanowić podstawy działań wobec obywateli, tj. działań przybierających postać aktów administracyjnych oraz podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie organu, zaskarżone zarządzenie nie jest również aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a."), bowiem kurator oświaty jako organ niezespolonej administracji rządowej nie jest upoważniony do stanowienia tego rodzaju aktów. Organ wskazał również na regulację § 25 ust. 1 pkt 1 Regulaminu Kuratorium Oświaty w B. i wywiódł, że przepis ten stanowi podstawę działania Kuratora. Do podpisu Kuratora zastrzeżone są wewnętrzne akty prawne. Każdorazowo kiedy Kurator dokonuje jakiejś czynności, która nie stanowi elementu postępowania administracyjnego ani nie jest poleceniem służbowym, a ustawa nie zastrzega innej formy działania, co do zasady przyjmuje się, że wydaje on zarządzenie. Te stanowią zaś akty prawa wewnętrznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego możliwe jest wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejkolwiek z ww. przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do istoty. Z tego względu, przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy, sąd zbadał dopuszczalność skargi wniesionej przez M. S. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych. Zdaniem sądu, sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej w odniesieniu do aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2a P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zaś na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a. orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Oznacza to, że katalog skarg na działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność może podlegać rozszerzeniu na podstawie przepisów szczególnych zastrzegających kontrolę sądu administracyjnego. Cechą charakterystyczną i wspólną wszystkich przejawów działania administracji publicznej kontrolowanych przez sądy administracyjne musi być jednak element władztwa administracyjnego w kreowaniu uprawnienia lub obowiązku adresata, często związany z możliwością stosowania środków przymusu państwowego (por. m.in. postanowienie WSA w Krakowie z 2 sierpnia 2016 r., III SA/Kr 876/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: CBOSA). W ocenie sądu, zaskarżone zarządzenie P. Kuratora Oświaty nie posiada wyżej opisanych elementów, bowiem w żaden sposób nie kreuje konkretnego uprawnienia lub obowiązku względem skarżącego (nie jest więc władczym rozstrzygnięciem o jego uprawnieniach bądź obowiązkach), ani też nie stanowi aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.), kurator oświaty organizuje olimpiady, konkursy, turnieje, przeglądy oraz inne formy współzawodnictwa i prezentacji osiągnięć uczniów szkół na obszarze województwa. Stosownie do treści art. 22 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2021 r., poz. 1915 ze zm.), minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia, organizację oraz sposób przeprowadzania konkursów, turniejów i olimpiad, uwzględniając, że konkursy, turnieje i olimpiady powinny służyć odkrywaniu i rozwijaniu uzdolnień uczniów, pobudzaniu twórczego myślenia, wspomaganiu zdolności stosowania zdobytej wiedzy w praktycznym działaniu, a także lepszemu przygotowaniu uczniów do nauki w szkołach wyższego stopnia lub do wykonywania zawodu. Na podstawie wskazanego ostatnio przepisu wydano rozporządzenie MENiS, które w § 3 ust. 2 stanowi, że konkursy o zasięgu wojewódzkim organizuje kurator oświaty. Wedle § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, konkurs przygotowuje i przeprowadza wojewódzka komisja konkursowa powołana przez kuratora oświaty, który określa zadania komisji oraz zatwierdza regulamin konkursu, opracowany przez komisję. Regulamin konkursu zawiera w szczególności: 1) liczbę stopni konkursu oraz sposób i terminy przeprowadzania eliminacji, w tym ustalania i ogłaszania wyników, 2) zakres wiedzy i umiejętności wymaganych na poszczególnych stopniach konkursu, 3) wykaz literatury obowiązującej uczestników oraz stanowiącej pomoc dla nauczyciela, 4) kryteria kwalifikowania uczestników do kolejnych stopni konkursu, warunki uzyskiwania wyróżnień oraz tytułów laureata lub finalisty konkursu, a także co istotne w sprawie niniejszej - 5) tryb pracy komisji na poszczególnych stopniach konkursu (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MENiS). Z akt sprawy wynika, że zarządzeniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia regulaminów wojewódzkich konkursów przedmiotowych organizowanych dla uczniów szkół podstawowych województwa p. w roku szkolnym 2021/2022 – P. Kurator Oświaty zatwierdził Regulamin Wojewódzkiego Konkursu Historycznego organizowanego dla uczniów szkół podstawowych województwa p. w roku szkolnym 2021/2022. Regulamin określa sposób przeprowadzenia konkursu m.in. na stopniu wojewódzkim, w tym tryb wnoszenia oraz rozpatrywania odwołań od wyników konkursu przedmiotowego stopnia wojewódzkiego. Z Regulaminu wynika, że na stopniu wojewódzkim konkurs przeprowadzają wojewódzkie komisje konkursowe, od których rozstrzygnięć odwołania rozpatrywane są przez wojewódzkie komisje odwoławcze. Obydwa rodzaje komisji powołuje P. Kurator Oświaty. Jak wynika z nadesłanych przez organ dokumentów, zarządzeniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w sprawie powołania wojewódzkich komisji konkursów przedmiotowych w szkołach podstawowych w roku szkolnym 2021/2022, P. Kurator Oświaty powołał wojewódzką komisję konkursową, a zarządzeniem z dnia [...] marca 2022 r. Nr [...] w sprawie powołania Wojewódzkiej Komisji Odwoławczej Wojewódzkiego Konkursu Historycznego w szkołach podstawowych w roku szkolnym 2021/2022 - P. Kurator Oświaty powołał Wojewódzką Komisję Odwoławczą w składzie trzyosobowym. W zarządzeniu nr [...] wskazał, że zadaniem Komisji Odwoławczej jest rozpatrzenie odwołań od wyników stopnia wojewódzkiego konkursu i poinformowanie wnoszącego odwołanie o wyniku pracy Komisji (§ 2); natomiast rozstrzygnięcie Wojewódzkiej Komisji Odwoławczej wydane na skutek odwołania jest ostateczne (§ 3). W oparciu o treść wyżej wskazanych aktów prawnych i przywołanych dokumentów organizujących tryb przeprowadzania konkursów przedmiotowych dla uczniów szkół podstawowych należy stwierdzić, że główne zasady przeprowadzania tych konkursów określają regulaminy zatwierdzane przez kuratora oświaty. Zdaniem sądu, podzielić należy stanowisko P. Kuratora Oświaty, iż regulaminy te podlegają zaliczeniu do źródeł prawa o charakterze wewnętrznym, które mogą stanowić podstawę działań wyłącznie wobec podmiotów bezpośrednio podległych organom wydającym regulaminy, a więc wyłącznie w strukturze wewnętrznej tych jednostek. Nie będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego, nie mogą więc stanowić podstawy działań wobec obywateli, które przybierałyby postać aktów administracyjnych podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wynik konkursu, jak też rozstrzygnięcia zapadłe w przeprowadzonym w trybie przepisów regulaminu danego konkursu - postępowaniu odwoławczym, nie stanowią decyzji administracyjnych. Rozstrzygnięcia te nie zapadają w trybie K.p.a. (por. m.in. postanowienie WSA w Bydgoszczy z 6 maja 2016 r., II SA/Bd 433/16, postanowienie WSA w Warszawie z 27 lipca 2018 r., II SAB/Wa 373/18, CBOSA). Podobnie rozstrzygnięć odwoławczych oraz ustalających wynik konkursu przeprowadzonego na podstawie przepisów wydanych na podstawie ustawowych przepisów oświatowych nie można zaklasyfikować do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jako dotyczących praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ostatnio wskazanym przepisie mowa jest bowiem o prawach lub obowiązkach wynikających z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, w rozumieniu art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (por. m.in. postanowienie NSA z 20 grudnia 2016 r., I OSK 2775/16). Uwzględniając powyższe skonkludować więc też trzeba, że z charakteru całokształtu aktów i dokumentów w oparciu o które przeprowadza się konkurs przedmiotowy dla szkół podstawowych, w szczególności z charakteru regulaminów konkursów przedmiotowych, trybu wewnętrznego w jakich są te konkursy przeprowadzane, a w szczególności z tego, że wynik procedury konkursowej nie podlega kognicji sądu administracyjnego - wynika, że również wydawane w trakcie tej procedury zarządzenia kuratora oświaty kognicji sądu administracyjnego nie podlegają. Co prawda powołanie wojewódzkiej komisji konkursowej przewidziane jest w § 4 ust. 1 rozporządzenia MENiS, ale rozporządzenie nie określa innych prawnych warunków jej istnienia poza tym, że jej powołanie leży w gestii kuratora oświaty. Rozporządzenie nie wskazuje jakie szczególne warunki taka komisja powinna spełniać, jakie osoby do niej powinny należeć, jak powinna ona procedować oraz jak należy uregulować tryb odwoławczy od rozstrzygnięć tej komisji wydawanych w pierwszej instancji. W § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MENiS określono jedynie, że regulamin pracy komisji powinien określać tryb pracy komisji na poszczególnych stopniach konkursu, ale nie wskazuje jakim warunkom powinien odpowiadać tryb odwoływania się od wyniku stopnia wojewódzkiego, kto odwołania może rozpoznawać, w jakim składzie osobowym i na jakich zasadach. Pozostaje to w gestii wewnętrznej organizacji jednostek przeprowadzających konkurs. Z tych powodów, w ocenie sądu, zaskarżonego zarządzenia P. Kuratora Oświaty o powołaniu Wojewódzkiej Komisji Odwoławczej Wojewódzkiego Konkursu Historycznego w szkołach podstawowych w roku szkolnym 2021/2022 (w którego podstawie prawnej wskazano § 4 ust. 1 rozporządzenia MENiS) nie sposób zakwalifikować do którychkolwiek aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., w szczególności do aktów i czynności z punktu 4 tego przepisu. Mowa jest w nim bowiem o prawach lub obowiązkach wynikających z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, w rozumieniu art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Tymczasem zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego, wyznaczającego jedynie skład osobowy Wojewódzkiej Komisji Odwoławczej, uprawnionej do rozpatrzenia odwołań od wyników stopnia wojewódzkiego konkursu i poinformowania wnoszącego odwołanie o wyniku pracy Komisji (§ 1 i 2 zarządzenia). Powołana Komisja, mimo tego, że w pewnym sensie wykonuje zadania z zakresu oświaty, to jednak nie jest organem administracji publicznej ani w sensie ustrojowym (żaden przepis takiej kwalifikacji nie dokonuje, w tym nie wynika ona z § 4 ust. 1 rozporządzenia MENiS, który jedynie stanowi o tym, że komisja konkursowa powinna być powołana) ani w sensie funkcjonalnym (Komisja Odwoławcza działa na podstawie aktu prawa wewnętrznego i nie wydaje rozstrzygnięć władczych o uprawnieniach bądź obowiązkach podmiotów podporządkowanych administracyjnie władzy publicznej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego). Tym samym Komisja Odwoławcza nie korzysta z władztwa administracyjnego i nie podejmuje decyzji ani innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczyłyby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jej sposób i tryb działania oraz prawidłowość powołania składu osobowego nie podlegają więc kontroli sądu, w tym co do zgodności z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W ocenie sądu, zaskarżone zarządzenie nie ma też charakteru aktu powszechnego (prawa miejscowego). Wiąże jedynie podmioty uczestniczące w procedurze konkursowej na etapie odwoławczym stopnia wojewódzkiego. Jest ono zatem, podobnie jak pozostałe zarządzenia organu wydawane w związku z organizacją konkursów przedmiotowych, a także ich rozstrzygnięcia (wyniki), aktem o charakterze wewnętrznym, związanym co prawda z wykonywaniem ustawowych zadań i kompetencji kuratora oświaty, jednakże kreującym wyłącznie prawa i obowiązki względem osób znajdujących się w określonej zależności organizacyjnej. Dodać też należy, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, kurator oświaty wydaje decyzje administracyjne w przypadkach określonych w przepisach ustawy. Są to m.in. przypadki nakazania usunięcia uchybień w ramach nadzoru pedagogicznego (art. 56 ust. 1 tej ustawy), uchylenia statutu lub niektórych jego postanowień w przypadku publicznego przedszkola, szkoły lub innej placówki (art. 114), udzielenia akredytacji na kształcenie ustawiczne prowadzone w formie pozaszkolnej (art. 118 ust. 2). Przypadki te są wprost wskazane w przepisach tak co do formy rozstrzygnięcia jak i okoliczności, w jakich ono następuje. Przepisy prawa nie określają zaś formy działania kuratora gdy powołuje on komisję konkursową do przeprowadzenia konkursu przedmiotowego dla uczniów szkół podstawowych. Podobnie nie określają formy działania kuratora dla organizowania konkursów, olimpiad, turniejów i przeglądów. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, w każdej sytuacji, w której P. Kurator Oświaty dokonuje jakiejś czynności, która nie stanowi elementu postępowania administracyjnego lub polecenia służbowego, wydaje wewnętrzny akt prawny. Jak wynika z § 25 ust. 1 pkt 1 - 8 Regulaminu Kuratorium Oświaty w B. (kuratorium.bialystok.pl), poza wewnętrznymi aktami prawnymi Kurator wydaje inne akty i dokonuje innych czynności szczegółowo wymienionych w tych przepisach. Regulacje te w powiązaniu z aktami prawnymi wyżej wskazanymi i omówionymi uprawniają do wniosku, że niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie kuratora oświaty w sprawie powołania wojewódzkiej komisji konkursowej, gdyż zarządzenie to nie jest żadnym aktem władczym, w którym rozstrzyga się o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.