II SA/Bk 390/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi m. sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 21 lutego 2023 r. nr S-KO.412/9/2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 lutego 2023r. nr S-KO.412/9/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 200, dalej k.p.a.), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania m. spółka z o.o. w W. od decyzji Wójta Gminy Miastkowo z dnia 19 stycznia 2023 r. nr OK.262.1.2023 zezwalającej spółce na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy Miastkowo na określonych warunkach. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Wójt Gminy Miastkowo decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r., nr OK.262.1.2023 zezwolił m. spółce z o.o. w W. na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy Miastkowo na określonych warunkach. Z decyzją tą w części rozstrzygniętej w punkcie 4 ust. 2 nie zgodziła się spółka i wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży. Decyzję z dnia 19 stycznia 2023 r., nr OK.262.1.2023 zezwalającą m. spółce z o.o. w W. na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy Miastkowo na określonych warunkach, skarżąca otrzymała w dniu 25 stycznia 2023 r., a zatem 14-dniowy termin do wniesienia od niej odwołania, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. upływał z dniem 8 lutego 2023 r. (środa). Organ odwoławczy oceniając terminowość wniesionego odwołania ustalił, że odwołanie od tej decyzji spółka nadała w Urzędzie Pocztowym w Warszawie w dniu 9 lutego 2023 r., co wynikało z prezentaty pocztowej, a zatem z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że we wniesionym odwołaniu od ww. decyzji Wójta Gminy Miastkowo odwołująca się spółka nawet nie wspomniała o niemożności dochowania terminu do wniesienia odwołania. Przywrócenie zaś uchybionego terminu do wniesienia odwołania z urzędu jest niedopuszczalne. Z tych też względów organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zawierało pouczenie o tym, że jest ostateczne i przysługuje od niego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Postanowienie powyższe skarżąca spółka odebrała w dniu 24 lutego 2023 r. W dniu 28 lutego 2023 r., drogą mailową do Kolegium wpłynęło kolejne pismo skarżącej spółki wskazujące, że odwołanie zostało wysłane w dniu 8 lutego 2023 r. co wynika z pozycji 17 listy wysyłkowej, z prośbą o ponowne rozpoznanie sprawy. Następnie w dniu 1 marca 2023 r. również drogą mailową SKO odpowiedziało skarżące spółce, że nie jest to dowodem w sprawie, gdyż dotyczy przesyłek nie nadanych do Wójta Gminy Miastowo. W tym samym dniu spółka ponownie wskazała na złożenie odwołania w terminie w dniu 8 lutego 2023 r. wyjaśniając tą kwestię i wskazując na możliwość śledzenia przesyłek na stronie Poczty Polskiej. Następnie skarżąca spółka w dniu 2 marca 2023 r. (data nadania 28.02.2023 r.) wniosła pismo do SKO wskazując w nim, że odwołuje się i wnosi o ponowne rozpatrzenie wniosku o zmianę częściową decyzji OK.262.1.2021 z dnia 19 stycznia 2023 r. wydaną przez Wójta Gminy Miastkowo, gdyż termin do wniesienia odwołania został zachowany. Jako dowód załączyła listę wykazu korespondencji wysłanej przez m. w dniu 8 lutego 2023 r., link do śledzenia przesyłek, potwierdzenie nadania korespondencji do Wójta Gminy Miastkowo. Na tej podstawie podkreśliła, że wobec tych dokumentów, odwołanie od decyzji została wniesione z zachowaniem 14 – dniowego terminu. Pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. SKO wskazało, że ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym jest niedopuszczalne, z uwagi na to, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie SKO z dnia 21 lutego 2023 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła m. spółka z o.o. w W. reprezentowana przez pełnomocnika wskazując, że wnosi o nadanie biegu złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 lutego 2023 r. W dniu 28 lutego 2023 r. spółka złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży skargę na postanowienie SKO z 21 lutego 2023 r. SKO na powyższą skargę "odpowiedziało" pismem z 3 kwietnia 2023 r. Wobec powyższego wskazała, że kodeks postępowania administracyjnego nie zna trybu rozpoznania jakichkolwiek wniosków stron w formie "odpowiedzi na pismo". Zgodne z przepisem art. 104 § 1 KPA, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W konsekwencji, "pisemna odpowiedź" na skargę m. sp. z o.o., bez podania w jej treści jakiejkolwiek podstawy prawnej dla takiej formy "rozstrzygnięcia", nie może być traktowane jako załatwienie sprawy i prawidłowe postępowanie ze strony SKO. Z treści skargi m. sp. z o.o. z 28 lutego 2023 r. jasno wynikało, że skarżąca była niezadowolona z postanowienia SKO z 21 lutego 2023 r. i uważała, że sprawa jej odwołania od decyzji Wójta Gminy Miastkowo z 19 stycznia 2023 r., znak OK.26.1.2023 winna zostać rozpoznana, albowiem nie doszło do uchybienia terminowi złożenia odwołania. Jeżeli SKO miało jakiekolwiek wątpliwości co do skargi m. sp. z o.o., winno było zastosować procedurę naprawczą przewidzianą w art. 64 KPA, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej spółki, zaskarżyła ona niezadawalające ją rozstrzygnięcie, zaś sposobem rozstrzygnięcia jakiegokolwiek odwołania - nawet jeżeli zdaniem organu miałoby być one nieuzasadnione czy niedopuszczalne - nie jest "pisemna odpowiedź", lecz jej uwzględnienie, oddalenie lub odrzucenie. W przypadku skargi do WSA - należało ją przekazać do właściwego Sądu, który ją dalej by rozpoznał, do czego z kolei nie miał prawa organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację i podkreślając, że odwołanie od decyzji organu I instancji spółka nadała w Urzędzie Pocztowym w Warszawie w dniu 9 lutego 2023 r., a zatem z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 21 lutego 2023 r., nr SK0.412/9/2023 stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W postanowieniu tym zawarto pouczenie o możliwości wniesienia na nie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Z możliwości tej jednak spółka nie skorzystała, natomiast pismem z dnia 28 lutego 2023 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży wniosła kolejne odwołanie wnosząc o ponowne rozpatrzenie wniosku o zmianę częściową decyzji z dnia 19 stycznia 2023 r. wydanej przez Wójta Gminy Miastkowo wskazując, że w jej ocenie termin do wniesienia odwołania został zachowany. Zdaniem SKO przedłożony dowód o nadaniu przesyłek pocztowych w dniu 8 lutego 2023 r. nie dotyczył przesyłki zawierającej odwołanie spółki od tej decyzji. Zdumienie Kolegium wywołał fakt otrzymania w dniu 29 maja 2023 r. pisma od spółki reprezentowanej przez radcę prawnego A. K., że owe pismo z dnia 28 lutego 2023 r. było skargą na postanowienie Kolegium stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Tyle tylko, że pismo Kolegium z dnia 3 kwietnia 2023 r. spółka otrzymała w dniu 12 kwietnia 2023 r. W tym samym dniu radca prawny A. K. otrzymała pełnomocnictwo od spółki, a skargę nadała dopiero w dniu 24 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że nie miało wątpliwości co do treści pisma spółki z dnia 28 lutego 2023 r., dlatego też nie uznało za stosowne żądanie zastosowania procedury naprawczej przewidzianej w art. 64 Kpa. Postanowienie zostało skierowane do spółki a nie do nieporadnej osoby fizycznej, w którym w sposób jasny i czytelny zostało zawarte pouczenie. W dniu 26 czerwca 2023 r. skarżąca spółka przedłożyła kolejne wyjaśnienia w sprawie wraz z dokumentacją reklamacyjną Poczty Polskiej, w zakresie daty nadania spornego odwołania od decyzji organu I instancji (k.17-24). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży z dnia 21 lutego 2023r. nr S-KO.412/9/23 wydane na podstawie art. 134 k.p.a., w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez m. spółkę z o.o. w W. od decyzji Wójta Gminy Miastkowo z dnia 19 stycznia 2023 r., nr OK.262.1.2023 zezwalającej m. spółce z o.o. w W. na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy Miastkowo na określonych warunkach. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., sąd bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność odwołania lub czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9.07.2020 r., sygn. akt III SA/Gd 353/20, Lex nr 3037346). Przechodząc do istoty sprawy należy wskazać, że zgodne z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, iż organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania obowiązany jest ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu, organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia i winien wówczas w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. W celu dokonania wyżej wskazanych ustaleń, zgodnie z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego organy zobligowane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz należytego i wyczerpującego informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ich prawa i obowiązki, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielania w tym celu przez organy niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Zaskarżone postanowienie zapadło bowiem z naruszeniem art. 134 k.p.a. oraz bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.), a także z naruszeniem art. 9 k.p.a. w zakresie wyjaśnienia charakteru pisma złożonego przez skarżącą spółkę do Kolegium w dniu 28 lutego 2023 r. Podkreślić przy tym należy, że istota sprawy sprowadza się do dwóch kwestii, a mianowicie tego, czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione z zachowaniem terminu oraz czy skarżąca skutecznie wniosła skargę na postanowienie zaskarżone w przedmiotowej sprawie. Obie kwestie były odmienne oceniane przez skarżącą spółkę i organ odwoławczy. Bezspornym jest, że decyzją Wójta Gminy Miastkowo z dnia 19 stycznia 2023 r., nr OK.262.1.2023 zezwolono m. spółce z o.o. w W. na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy Miastkowo na określonych warunkach, zaś skarżąca spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 8 lutego 2023 r. albowiem skarżąca spółka otrzymała decyzję organu I instancji w dniu 25 stycznia 2023 r. Z prezentaty pocztowej koperty zawierającej odwołanie wynikało, że zostało ono nadane w dniu 9 lutego 2023 r. a zatem tak jak ustaliło w zaskarżonym postanowieniu SKO (k. 1 akt organu II instancji). Zgodnie z zawartym pouczeniem w zaskarżonym postanowieniu, skarżąca spółka w terminie 30 dni mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego. Skarżąca spółka konsekwentnie jednak w korespondencji mailowej i pisemnej wykazywała, że odwołanie zostało nadane w terminu tj. w dniu 8 lutego 2023 r. przedkładając m.in. książkę nadawczą, zaś SKO konsekwentnie temu przeczyło. Skutkowało to wniesieniem pisma przez skarżącą spółkę, gdzie wskazano wprost, że odwołuje się i wnosi o ponowne rozpoznanie sprawy (k. 20 akt organu II instancji). Kierując się zatem literalnym brzmieniem pisma z dnia 28 lutego 2023 r., w którym wskazano na odwołanie oraz kwestionowaniem postanowienia organu II instancji z dnia 21 lutego 2023 r. stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania, należało uznać, że strona kwestionuje to rozstrzygnięcie, a zatem należało je potraktować jako skargę. Fakt, że pismo wniosła spółka a nie osoba fizyczna nie przekreśla intencji tego pisma. Umknęło bowiem organowi, że pismo z dnia 28 lutego 2023 r. wpłynęło w terminie do wniesienia skargi na zaskarżone postanowienie wydane w dniu 21 lutego 2023 r. i doręczone stronie skarżącej w dniu 24 lutego 2023 r. (k. 13 akt organu II instancji), które formalnie rozstrzygało o losie odwołania, co powinno skłonić organ co najmniej do wyjaśnienia tej kwestii (wezwania skarżącej do wskazania, czy pismo to jest skargą czy też kolejnym odwołaniem). Sama nazwa pisma "odwołanie" nie może bowiem przesądzać jego charakteru, w sytuacji gdy pismo to składane jest w trakcie biegu terminu do wniesienia skargi, tym bardziej, gdy skarżąca spółka działa bez profesjonalnego pełnomocnika. Okoliczności te nota bene skarżąca spółka potwierdziła w skardze skierowanej do sądu, podnosząc, że chodziło o wniesienie skargi na postanowienie SKO. Z kolei jeśli organ odwoławczy potraktował pismo z dnia 28 lutego 2023 r. jako odwołanie (w odpowiedzi na skargę wskazał, że nie miał co do tego wątpliwości), to powinien również stosując art. 134 k.p.a. stwierdzić jego niedopuszczalność, a nie odpowiadać pismami. Kierując się w/w zasadami, obowiązkiem organu jest należyte wyjaśnienie treści i ocena każdego wniesionego do niego pisma, przy czym organ winien uwzględnić intencję strony, a nie tylko literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela (por. wyroki: WSA w Lublinie z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 332/11; NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 674/15 czy WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 685/19, dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). O tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje bowiem strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1661/10; z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/09; z dnia 26 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1296/05, dostępne CBOSA). Zdaniem Sądu, sposób procedowania Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zasługuje zatem na akceptację, gdyż organ wadliwie przeprowadził postępowanie w sprawie i przedwcześnie uznał, że skarżąca ponownie wniosła odwołanie, odpowiadając na jego treść pismem. Wskazać bowiem należy, że wbrew ciążącemu na organie obowiązku, nie rozważył należycie charakteru wniesionego przez skarżącą spółkę pisma z dnia 28 lutego 2023 r. i pominął okoliczności w jakich zostało ono złożone (w terminie do wniesienia skargi). Uwagi te są o tyle istotne, że skarżąca spółka w postępowaniu administracyjnym działała samodzielnie, w tym osobiście sporządzała wszystkie pisma, nie korzystając z pomocy profesjonalnego pełnomocnika (dopiero ponowna skarga do sądu została wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika). Niewątpliwie skarżąca mimo, że jest spółką, mogła nie znać przepisów prawa, zaś w przypadku braku pisemnego wezwania organu, co do charakteru pisma i dopuszczalnego sposobu działania, mogła mieć problem w wyrażeniu swoich intencji. Przechodząc natomiast do drugiej kwestii a mianowicie tego, czy został zachowany termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji należy wskazać, że niewątpliwie termin 14-dniowy, zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a., upływał w dniu 8 lutego 2023 r. co w zasadzie jest bezsporne w sprawie. Podkreślić należy, że prezentata znajdująca się w aktach sprawy a dotycząca odwołania, wskazywała na termin wniesienia odwołania tj. 9 lutego 2023 r. Dokumenty załączone przez skarżącą spółkę w pismach składanych do SKO nie były jednoznaczne, co potwierdza choćby wydruk z emonitoring.poczta-polsa.pl, dołączony przez Sąd do akt sprawy na karcie 15, a dotyczący przesyłki zawierającej odwołanie. Wynika z niego, że w rubryce "Dane przesyłki" widnieje data nadania 8 luty 2023 r., ale już w rubryce "Status przesyłki" widnieje data nadania 9 lutego 2023 r. Należy jednakże podkreślić, że skarżąca spółka w tym zakresie złożyła reklamację (k. 19) w trakcie której wskazano, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że przesyłka z k.1 akt organu II instancji, zawierająca odwołanie została nadana w UP Warszawa 9 w dniu 8 lutego 2023 r. (k. 23). W związku z powyższym na datę orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd, nie ma już żadnych wątpliwości, że odwołanie zostało wniesione w terminie, a zatem podlega rozpoznaniu przez organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jako wydanego z naruszeniem art. 134 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 oraz art. 9 k.p.a. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Z uwagi na brak wniosku o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, brak było podstaw do zasądzania kosztów postępowania na rzecz skarżącej spółki, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika.