II SA/Sz 685/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o przejęciu na własność gospodarstwa rolnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] 1. Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2016 r. (data wpływu do Organu) C. M. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), zwrócił się do Wojewody Z. ([...] Urząd Wojewódzki w S. Wydział Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w K.) o uchylenie decyzji o uchylenie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. o przejęciu gospodarstwa na Skarb Państwa samowolnie opuszczonego przez właściciela – dziadka Skarżącego. We wniosku Skarżący wskazał, że gospodarstwo położone jest we wsi K., gmina B., powiat S o powierzchni [...] nr księgi wieczystej [...] i obecnie został zmieniony nr gospodarstwa na [...] Ponadto Skarżący wskazał, że jest to ponowny wniosek oraz, że miał dostarczyć postanowienie sądowe, że jest spadkobiercą. Do wniosku dołączył kopie dokumentów. 2. Organ I instancji pismem z dnia 11 lipca 2016 r. pouczył Skarżącego, że w polskim prawie obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz, że decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko wtedy, kiedy zachodzą okoliczności wymienione w K.p.a. Organ przy tym wskazał, że decyzje ostateczne można zmienić w 3 trybach, wymienił je (wznowienie postępowania, uchylenie i zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie nieważności decyzji), podkreślił, że wnioskodawca musi wskazać w jakim trybie i w oparciu o jaką przesłankę tego trybu się zwraca i stwierdził, że pismo Skarżącego nie spełnia tych wymogów. Dodatkowo Organ zwrócił się o uzupełnienie wniosku o oryginały lub odpisy załączonych pierwotnie kopii dokumentów oraz o adresy zamieszkania wszystkich spadkobierców ujętych w postanowieniach sądowych przesłanych przez Skarżącego. 3. W odpowiedzi na powyższe pismo Skarżący w piśmie z dnia 6 września 2016 r. (7.09.2016 r. data wpływu do organu), wskazał, że zwraca się trybie uchylenia i zmiany decyzji (art. 154 i 155 K.p.a.) dołączył dokumenty, podał adresy dwóch żyjących ciotek (jako spadkobierców ujętych w postanowieniach spadkowych). Jednocześnie wskazał, że "po reszcie żyjących ich spadkobiercy nie mają sądowego postanowienia gdyż nie było im potrzebne, jak zostanie zwrócone gospodarstwo i przyznana jakaś część to pozostali dopiero mogą się ubiegać". 4. Wojewoda [...] pismem z dnia 6 października 2016 r. przekazał wg właściwości wniosek Skarżącego Staroście Ś. . 5. Pismem z dnia 20 października 2016 r. Starosta [...] zwrócił się do Skarżącego o uzupełnienie braków wniosku poprzez sprecyzowanie "o co ostatecznie Pan się ubiega, tj. o uchylenie decyzji czy o jej zmianę oraz wskazanie wszystkich spadkobierców F. K., a w przypadku, gdy któryś ze spadkobierców nie żyje, wskazanie spadkobierców tej osoby". W piśmie wskazano ponadto, że z wniosku Skarżącego nie wynika czy domaga się on uchylenie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1971 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, czy też jej zmiany i w jakim zakresie. 6. Wnioskiem z dnia 27 października 2016 r. Skarżący zwrócił się do Organu o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu ustalenia spadkobierców. 7. W odpowiedzi na wniosek o zawieszenie postępowania Organ, w dniu 7 listopada 2016 r. ponownie wezwał Skarżącego do sprecyzowania "o co się Pan ostatecznie ubiega", wskazanie wszystkich spadkobierców oraz dodatkowo o wykazanie słusznego interesu społecznego lub słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 154 jak i 155 K.p.a. 8. Skarżący pismem z dnia 12 listopada 2016 r. sprecyzował, że chodzi "o zwrot ziemi z gospodarstwa po dziadku z dawnych działek [...] a teraz o nr [...] i o wyłączenie z przejęcia gospodarstwa po dziadku i wrócenie ziemi spadkobiercom" oraz podał adresy spadkobierców oraz dołączył wniosek z dnia 6 września 2016 r. 9. Pismem z dnia 28 listopada 2016 r. Organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, wniosku Skarżącego o zawieszenie postępowania oraz o możliwości zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego. 10. Postanowieniem z dnia 21 marca 2017 Organ I instancji zawiesił postępowanie na podstawie art. 98 K.p.a. 11. Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2018 r. Skarżący zwrócił się o "wznowienie" zawieszonego postępowania dołączając prawomocne wyroki sądowe o stwierdzeniu nabycia spadku. 12. Organ odpowiednio pismami z: dnia 8.05.2018 r., 10.12.2018 r., 11.01.2019 r. kierował do Skarżącego prośby o uzupełnienie wniosku o kolejne dane spadkobierców; Skarżący na pisma odpowiadał udzielając stosownych informacji i dołączając wymagane dokumenty. 13. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2019 r. Organ I instancji podjął zawieszone postępowanie, a w dniu 6 lutego 2019 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem. 14. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Starosta [...] odmówił zmiany decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1971 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu decyzji Organ przytoczył kolejno pisma i wnioski kierowane przez Skarżącego i Organ a następnie wskazał, że działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie K. stanowi obecnie własność Skarbu Państwa- Krajowego Ośrodka Wsparcie Rolnictwa oraz, że ustalono wszystkie strony postępowania. Zdaniem Organu I instancji nie ma jednak podstaw do zmiany decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ś. z dnia [...] czerwca 1971 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi K., stanowiącego własność F. K., gdyż została ona wydana zgodnie z obowiązującym wówczas prawem, tj. ustawą z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39 poz. 174 ze zm.). Zdaniem Organu art. 155 K.p.a. nie może mieć zastosowania w sprawie bowiem przepisy, w oparciu o które została wydana decyzja nie pozostawiają organowi orzekającemu możliwości uznaniowej i tzw. swobody decyzyjnej. Decyzja Prezydium jest decyzją deklaratoryjną a nie konstytutywną, a tylko do decyzji uznaniowych a nie związanych art. 155 mógłby mieć zastosowanie. 15. Od powyższej decyzji Skarżący pismem z dnia 29 marca 2019 r. wniósł odwołanie. 16. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ wskazał, że instytucje procesowe dopuszczające ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną stanowią wyjątki od zasady trwałości tych decyzji a ich stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zaistniałe okoliczności faktyczne i prawne spełniają przesłanki wynikające z wykładanych ściśle przepisów prawa. Organ podkreślił, że zmiana decyzji w przypadku gdy nie zachodzą wskazane przesłanki, nie może mieć miejsca, bowiem nie można traktować trybu z art. 154 i 155 K.p.a. jako III i IV instancji. W sprawach tych następuje jedynie badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nie może ono polegać na ocenie prawidłowości zastosowanie przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Zatem zarzuty Skarżącego nie mają znaczenia, gdyż sprowadzają się one do ponownego, merytorycznego załatwienia sprawy, co nie może mieć miejsca w trybie zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Organ wskazał, że zmiana decyzji musi nastąpić w tym samym stanie faktycznym i prawnym, w którym decyzja podlegająca zmianie była wydana, co w sprawie nie znajduje zastosowania m.in. z uwagi na uchylenie z dniem 1 lipca 1982 r. rozporządzenia z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Organ odniósł się także do przepisów, na podstawie których wydana była decyzja Prezydium i wskazał, że istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Organ podkreślił, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Zatem przedmiotem rozpatrzenia w trybie art. 155 K.p.a. nie mogą być nowe wnioski dowodowe, oświadczenia strony dotyczące faktu zamieszkiwania czy uprawiania gospodarstwa przez bratanka dziadka. Także kwestia strony postępowania nie może być badana skoro decyzja stała się prawomocna a postępowanie dotyczy weryfikowania decyzji ostatecznych pod kątem uwzględnienia spełnienia przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Organ podkreślił także, że dziadek Skarżącego miał prawną możliwość kwestionowania decyzji Prezydium w zwyczajnym trybie odwoławczym oraz w trybach odwoławczych tj. wznowieniu postępowania lub stwierdzeniu nieważności. 17. Skarżący złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, ponowił jednocześnie zarzuty z odwołania. Skarżący zarzucił Organom obu instancji naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ś. z dnia [...] czerwca 1971 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi K. wydana została w oparciu o spełnienie przesłanki opuszczenia gospodarstwa w sytuacji gdy na gospodarce pozostawała rodzina dziadka która użytkowała rolniczo grunty. - art. 28 K.p.a. i art. 29 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 polegających na rażącym naruszeniu prawa w postaci pominięcia jako strony postępowania współwłaścicielki gospodarstwa K. K., której interes prawny w uczestniczeniu w sprawie jest bezsporny. - art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w pominięciu faktu, iż gospodarstwo rolne było współwłasnością małżonków K. podczas gdy decyzja o przejęciu dotyczyła wyłącznie dziadka Skarżącego. - art. 107 § 3 K.p.a. polegającego na pominięciu w uzasadnieniu faktu, iż gospodarstwo rolne było współwłasnością dziadków Skarżącego. - art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego i na jakiej podstawie uznano, że K. K. skutecznie doręczono decyzję o przejęciu, co jest warunkiem wejścia decyzji w życie. 18. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych powodów aniżeli w niej wskazane. 19. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Na wstępie przypomnieć należy, że art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że akty te nie odpowiadają prawu. 20. Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. odmawiającej zmiany decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ś. z dnia [...] czerwca 1971 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi K., stanowiącego własność F. K.. Postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego i prowadzone przez Organ I instancji w jednym z trybów nadzwyczajnych – zmiany decyzji ostatecznej. 21. Na wstępie wywodu należy wskazać, że powodem uchylenia decyzji Organów obu instancji jest istotne naruszenie art. 9 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, art. 9 K.p.a. wyraża zasadę ogólną informowania zwaną zasadą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu (M. Wierzbowski, w: Wierzbowski, Postępowanie administracyjne, 2012 r., s. 24–25; A. Wiktorowska, Zasady ogólne Kodeksu; taż, Zasada ogólna informowania w K.p.a., s. 781–785; taż, Rola i znaczenie). Zasada ta określana jest również jako zasada obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej (J. Borkowski, w: Adamiak, Borkowski, K.p.a. Komentarz, 2009 r., s. 64), zasada obowiązku udzielania informacji przez organ administracji publicznej stronom oraz innym uczestnikom postępowania administracyjnego (R. Kędziora, K.p.a. Komentarz, 2008 r., s. 81) czy zasada udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej (G. Łaszczyca, w: Łaszczyca, Martysz, Matan, K.p.a. Komentarz, t. 1, 2007, s. 123). Jak wskazuje Wojciechowska, zasada informowania uznawana jest za jeden z istotnych czynników wpływających na umacnianie się zasady praworządności w działaniach administracji publicznej (szerzej wyr. WSA w Warszawie z 24.5.2019 r., sygn. akt V SA/Wa 2052/18; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl); por. komentarz do art. 9, R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021, Legalis). Jest to jedna z zasad ogólnych KPA, na podstawie której w polskim porządku prawnym wyprowadzane jest prawo do dobrej administracji (D. Sześciło, Prawo do dobrej administracji, s. 7–14; J. Witkowski, Zmiany w kodeksie, s. 59–64). Zasada informowania ma charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki, jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 172/18). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji publicznej jako podmiot silniejszy, dysponujący władztwem administracyjnym, nie może wykorzystywać swojej dominującej pozycji na niekorzyść strony. Przeciwnie powinien on, szczególnie wobec strony działającej bez pełnomocnika, której zachowanie wskazuje, iż nie ma ona pełnego rozeznania w kwestiach procesowych lub materialnoprawnych, wypełniać wynikające z art. 8 i 9 K.p.a. obowiązki działania w sposób budzący zaufanie oraz informowania stron (wyr. WSA w Olsztynie z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 331/18). Zasada informowania ma zatem charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki, jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej (wyr. WSA w Poznaniu z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1051/18). W art. 9 K.p.a. ustawodawca kładzie nacisk na obowiązek organów administracji publicznej, uniezależniając go od znajomości prawa przez obywateli (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych, s. 894; W. Taras, Informowanie obywateli, s. 74; wyrok NSA w Warszawie z 17 marca 1995 r., sygn. akt III SA 1054/94, MoPod 1995, Nr 9, s. 278; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 382/08; wyrok WSA we Wrocławiu z 28 września 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 400/17; wyrok WSA w Poznaniu z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1051/18). Zgodnie z tym artykułem organy administracji nie mogą w postępowaniu prowadzonym przez siebie powoływać się na zasadę ignorantia iuris nocet dla uzasadnienia swoich działań i rozstrzygnięć (wyrok NSA w Warszawie z 17 stycznia 1990 r., sygn. akt I SA 28/89, ONSA 1990, Nr 2, poz. 30). Artykuł 9 K.p.a. znosi bowiem zasadę powszechnej znajomości prawa przez obywateli i nakłada na organy administracji publicznej obowiązek informacji prawnej w toku postępowania (wyrok NSA w Poznaniu z 17 marca 1994 r., sygn. akt SA/Po 3383/93, Prok. i Pr. – wkł. 1995, Nr 2, poz. 56; wyrok WSA w Warszawie z 20 września 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1168/07; wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 920/09, OSG 2010, Nr 10, poz. 77; wyrok WSA w Krakowie z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 222/17; wyrok WSA w Olsztynie z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 172/18; wyrok WSA w Krakowie z 4 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 286/19; wyrok NSA z 9 października 2019 r., sygn. akt I OSK 402/18; por. A. Müller, Znaczenie zasady ignorantia iuris nocet, s. 231–242; T. Woś, Ignorantia iuris nocet, s. 63-68; A. Ważbińska-Dudzińska, Zasada zaufania do organów państwa a konsekwencje błędnych pouczeń strony w postępowaniu administracyjnym). W wyroku z 7 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 497/13) WSA we Wrocławiu zaznaczył, że art. 9 K.p.a. stanowi odwrotność zasady ignorantia iuris nocet. Regulacja ta została wprowadzona po to, aby z uwagi na nieznajomość prawa strona nie poniosła szkody. Informacja przekazywana przez organ administracji publicznej jest oświadczeniem wiedzy osoby sprawującej funkcję organu albo pracownika urzędu organu. Przedstawiciele doktryny podnoszą, że co do zasady, oświadczenie to nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych, lecz może mieć wpływ na realizację określonych uprawnień i obowiązków adresata informacji (W. Taras, Prawny obowiązek informowania, s. 67). 22. Organ w zakresie realizacji obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. powinien działać z urzędu. Zasada z art. 9 K.p.a. znajduje zastosowanie do wszystkich czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej (wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 219/04). Wykorzystywanie przez organ nieznajomości prawa przez obywatela jest niezgodne z prawem (wyrok NSA w Poznaniu z 18 maja 1995 r., sygn. akt SA/Po 437/95, MoPod 1996, Nr 6, poz. 188; wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2169/12). Organ nie może również wykorzystywać błędu strony lub jej nieporadności (wyrok WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2988/13; wyrok WSA w Łodzi z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 279/19). Organy administracji publicznej naruszają art. 9 KPA, kiedy znając nieporadność strony w interpretacji przepisów i wiedząc, że strona powołując się na dany przepis mogłaby uzyskać akceptowalne przez siebie rozstrzygniecie administracyjne, celowo odmawiają udzielenia jej wyjaśnień lub wskazówek lub nie informują strony, mimo jej wniosku, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Takie naruszenie tej zasady może stanowić samodzielny zarzut skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 28 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1574/17). 23. Użyte przez ustawodawcę sformułowania "należyte" i "wyczerpujące" informowanie strony oznacza, że organ powinien uwzględnić przy formułowaniu swych pism do strony, że żądanie tylko wówczas odniesie skutek, jeśli jest zrozumiałe dla strony (wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 52/17). Jak wskazał NSA w Rzeszowie w wyroku z 14 listopada 1995 r. (sygn. akt SA/Rz 735/94), orzekając, że: "zasada wynikająca z art. 9 K.p.a. wyklucza zajmowanie przez organ prowadzący postępowanie pozycji "przeciwnika" strony". Zgodnie z przytoczonym orzeczeniem niedopuszczalne jest, aby organ wyczekiwał na popełnienie przez stronę błędu w ocenie wpływu pewnych okoliczności, w celu wykorzystania tego błędu do uzasadnienia wydania niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia. WSA w Olsztynie w wyroku z 17 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 172/18) podniósł, że wywodzony z zasady informowania obowiązek organu zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w złożonym przez nią piśmie, o ile oczywiście jest ono zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, nie może być wykorzystywany do zastawiania na obywatela pułapki prawnej. SA w Szczecinie w wyroku z 9 lipca 2014 r. (sygn. akt III AUa 1166/13, Legalis). wskazał, że w sytuacji gdy pismo strony nie zawiera wyraźnego wniosku o zastosowanie konkretnego przepisu prawa, obowiązkiem organu jest rozważenie (przy uwzględnieniu słusznego interesu strony oraz dbałości, by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa) wszystkich możliwych środków – dopuszczonych przepisami prawa – służących należytemu załatwieniu sprawy. Organ administracji powinien uwzględnić intencję strony, a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 201/18; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 15 stycznia 2020 r., II SA/Go 842/19). 24. Za realizację powyżej opisanego obowiązku nie można uznać odesłania strony do przepisów prawa – ich wskazania bądź zacytowania – lecz organ musi podać "niezbędne wyjaśnienia" co do treści przepisów oraz udzielać "wskazówek", jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (wyrok NSA w Warszawie z 12 października 1987 r., sygn. akt IV SA 334/87; wyrok NSA w Warszawie z 22 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 8330/98, niepubl.; wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 2045/04 wyrok WSA w Łodzi z 19 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 947/12; por. R. Hauser, M. Szustkiewicz, Język skutecznej komunikacji, s. 20–34). Konieczne jest wskazanie zastosowania przepisów w sprawie, np. przedstawienie okoliczności faktycznych, których udowodnienie przesądza pozytywne załatwienie sprawy (B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, K.p.a.. Komentarz, 2009, s. 65; wyrok WSA we Wrocławiu z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 192/19). W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Z uwagi na to, że art. 9 K.p.a. ma charakter normatywny, to naruszenie jego treści należy tak samo oceniać jak naruszenie innych przepisów procedury administracyjnej (por. Wojciechowska, komentarz do art. 9 K.p.a. i przytoczone tam orzecznictwo). Jak podkreślił to WSA w Lublinie w wyroku z 20 lutego 2009 r. (sygn. akt II SA/Lu 623/08), K.p.a. nie określa wyraźnie skutków prawnych naruszenia zasady udzielania informacji, jednak udowodnione naruszenie tego obowiązku stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji (formalnie nawet odpowiadającej prawu materialnemu). Uchylenie decyzji ma miejsce w szczególności wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki. Z kolei, jeżeli strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub ryzykiem ich wystąpienia, urzędnik ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności stronie i ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami (wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1018/11). Podkreślenia wymaga, że jedynie taki sposób rozumienia art. 9 K.p.a. odpowiada zasadzie art. 1 Konstytucji RP (por. wyrok SN z 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92, POP 1993, Nr 4, poz. 68, z glosami W. Tarasa, PiP 1993, Nr 3, s. 110 i n. oraz J. Zimmermanna, PiP 1993, Nr 8, s. 116 i n.; wyrok NSA w Lublinie z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, Legalis; W. Taras, Prawny obowiązek informowania, s. 65; wyrok NSA w Katowicach z 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1740/98, Legalis; wyrok NSA w Łodzi z 24 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 297/97, Legalis; wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/WA 168/04, Legalis, oraz z 1 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA 4506/03, Legalis; wyrok WSA w Poznaniu: z 28 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 366/06, Legalis; z 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 839/07, Legalis; z 12 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 163/08, Legalis; z 23 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 758/07, Legalis; wyrok WSA w Łodzi z 17 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 807/08, Legalis; wyrok WSA w Lublinie z 20 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 623/08, Legalis; wyrok WSA w Poznaniu z 28 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 476/09, Legalis, oraz z 12 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 33/10, Legalis; wyrok WSA we Wrocławiu z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 600/11, Legalis). Jeśli zatem strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet z ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, to urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami (wyrok WSA w Łodzi z 13 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 1008/08, Legalis; wyrok NSA z 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 230/10, Legalis). Szczególnie rygorystycznie zasada informowania stron musi być jednak przestrzegana w postępowaniu, w którym uczestniczą podmioty nieprofesjonalne (wyrok WSA w Poznaniu z 5 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 899/10). 25. W doktrynie podnosi się także, że strony powinny być także informowane przez organ o właściwym trybie postępowania nadzwyczajnego dla danego rodzaju wady decyzji czy postępowania – stwierdzenie nieważności decyzji i wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, czy wznowienie postępowania i wydanie decyzji w wyniku przestępstwa (B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, K.p.a. Komentarz, 2009, s. 65–66; wyrok NSA w Gdańsku z 17 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Gd 1156/96, niepubl.; wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20, Legalis). W przypadku stwierdzenia, że we wniosku w sprawie o wznowienie postępowania nie nastąpiło precyzyjne określenie podstaw tego wznowienia, organy administracji publicznej powinny były zgodnie z przepisem art. 9 KPA pouczyć stronę o wymogach przewidzianych w przepisie art. 145 KPA i analogicznie zachować się w postępowaniu o stwierdzenie nieważności deczji (wyr. NSA w Warszawie z 28.6.1999 r., IV SA 1182/97, niepubl.; wyr. WSA w Warszawie z 15.5.2007 r., IV SA/Wa 512/07, Legalis). 26. Nie budzi wątpliwości, że instytucje procesowe dopuszczające ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną stanowią wyjątki od zasady trwałości tych decyzji a ich stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zaistniałe okoliczności faktyczne i prawne spełniają przesłanki wynikające z wykładanych ściśle przepisów prawa. Artykuł 2 Konstytucji RP stanowi podstawę formułowania szeregu wymogów, jakie winny być realizowane przez organy państwa po to, by wyrażona w nim zasada demokratycznego państwa prawnego nie była jedynie gołosłowną deklaracją ustrojodawcy. Wśród tych wymogów szczególne miejsce zajmuje kwestia ochrony zaufania obywatela do różnorodnych aktów "firmowanych" przez administrację publiczną (K. Celińska-Grzegorczyk, Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w orzecznictwie sądów administracyjnych (w:) Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a., pod red. J. Niczyporuka, Lublin 2010, s. 61). Zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że wszelkie wątpliwości rozstrzygane będą na korzyść obywatela, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ, IPiA, Studia Lubuskie Tom IX, Sulechów 2013 r., s. 97). Statuowana w art. 8 K.p.a. zasada budowania zaufania do organów państwa traktowana jest w doktrynie jako odbicie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji art. 8 k.p.a. stanowił, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący lub pogłębiający zaufanie jednostki do organów władzy publicznej nie tylko ma kształtować etykę administrowania, ale również ma na celu unikanie tworzenia takich sytuacji procesowych, które są dla stron zaskakujące, niedogodne, wskazują na niejasną zmienność ocen faktów lub uprawnień, powodują powstawania nierówności ich pozycji w postępowaniu bez należytego uzasadnienia w stanie faktycznym lub prawnym sprawy (J. Borkowski, System prawa administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 145.). Zasada ta stanowi niejako klamrę, która spina całość zasad postępowania. Jest to bowiem zasada najszersza pod względem zakresu, a przy tym bardzo doniosła pod względem politycznym, gdyż ustawodawca wychodzi z założenia, że o sile państwa i skuteczności jego działania decyduje zaufanie obywateli do władzy państwowej (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych k.p.a., Państwo i Prawo 1961, z. 12, s. 903). Z zasady tej wynikają dla organów prowadzących postępowanie przede wszystkim następujące dyrektywy (określone wprost przez inne zasady ogólne): respektowanie zasady równości obywateli wobec prawa; dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy; uwzględnienie wszystkich wchodzących w grę interesów i ustosunkowanie się do zgłoszonych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron; czuwanie, by uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielanie im w tym celu niezbędnych informacji; praworządne prowadzenie spraw (ścisłe przestrzeganie prawa) i sprawiedliwe ich rozstrzyganie; dążenie do przekonania stron o zasadności podejmowanych rozstrzygnięć; szybie (terminowe) załatwianie spraw; wykluczenie ujemnych następstw uchybień organu prowadzącego postępowanie dla obywatela, który działa w dobrej wierze (Z.R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 65). 27. Sprawa rozpatrywana przez Sąd dotyczyła oceny możliwości zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji o przejęciu na Skarb Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżący działał sam, zatem bez profesjonalnego pełnomocnika, jego ponawiany wielokrotnie wniosek, do momentu wydania decyzji przez Organ I instancji procedowany był przez 4 lata, Skarżący zaś początkowo wnosił o "uchylenie" decyzji Prezydium Rady (wniosek z dnia 14 czerwca 2016 r.), następnie o "uchylenie i zmianę" (wniosek z dnia 6 września 2016 r.), by wreszcie domagać się "zwrotu ziemi z gospodarstwa rolnego" i "wrócenia ziemi spadkobiercom" (wniosek z dnia 12 listopada 2016 r.), "wznowienia postępowania w sprawie o zmianę decyzji" W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w sprawie Organ nie sprostał wymogom stawianym przez art. 9 w zw. z art. 8 K.p.a. Wskazywano bowiem, że szczególnie rygorystycznie zasada informowania stron musi być przestrzegana w postępowaniu, w którym uczestniczą podmioty nieprofesjonalne (wyrok WSA w Poznaniu z 5 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 899/10). Za uczynienie zadość wskazanym przepisom nie może być bowiem uznane kilkukrotne wzywanie do sprecyzowania żądania czy lakoniczne wyliczenie trzech trybów zmiany decyzji ostatecznych bez dokonania jakiegokolwiek ich wyjaśniania. Obowiązek informowania stron, w przypadku wezwania do usunięcia braków podania, polega bowiem na tym, że organ wystosowujący do wnioskodawcy wezwanie do sprecyzowania wniosku, w szczególności powinien: przystępnie i precyzyjnie opisać stronie, jakie wymogi należy spełnić, by wszcząć jedno z postępowań nadzwyczajnych, a także wskazać im czym charakteryzuje się każdy z podanych trybów nadzwyczajnych. (por. wyrok NSA z 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 919/12). Zdaniem Sądu, nawet przy jednoznacznie wskazywanej podstawie prawnej żądania przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego organ orzekający zobowiązany jest, na podstawie art. 7 i 9 K.p.a., wyjaśnić rzeczywisty zamiar wnioskodawcy, gdy wnioskodawca powołuje okoliczności mogące być skutecznie ocenione w innym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym niż postępowanie wynikające ze wskazanej przez wnioskodawcę podstawy prawnej (por. także wyrok WSA w Lublinie z 25 października 2011 r., II SA/Lu 538/11). W sprawie nabiera to szczególnego znaczenia wobec zgłaszanej przez Skarżącego okoliczności braku udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 1971 r. wszystkich stron. Z zawartej w aktach sprawy korespondencji prowadzonej przez urzędnika rozpoznającego sprawę w I instancji a radcą prawnym urzędu wynika, że Organ miał świadomość, że wobec zmiany przepisów prawa materialnego (ich uchylenia), nie będzie możliwości zastosowania trybu z art. 155 K.p.a. - zmiany decyzji ostatecznej, nie poinformował o tym strony i mimo posiadanej wiedzy poprowadził postępowanie, w trybie niemożliwym do zastosowania w sprawie. Wskazać bowiem wypada, że słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 K.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, co z kolei oznacza, że art. 155 K.p.a. ma zastosowanie tylko przy niezmienionym stanie prawnym. Tymczasem, przepisy które były podstawą przejęcia przedmiotowego gospodarstwa w 1971 r. już nie obowiązują. Art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, zmieniony ustawą z dnia 15 lipca 1961 r., utracił moc z dniem 1 lipca 1982 r. poprzez uchylenie wyraźne na podstawie art. 51 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). 28. W konsekwencji, zdaniem Sądu, dokonując błędnego poinformowania Skarżącego o możliwym do zastosowania trybie zmiany decyzji, niewyjaśnieniu możliwości zastosowania innych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji a także ich skutków (to są właśnie istotne dla sprawy okoliczności prawne), a następnie w decyzji I instancji negatywnej oceny w kwestii zastosowania w niniejszej sprawie art. 155 K.p.a., Organy administracji w sposób istotny naruszyły zasadę informowania z art. 9 K.p.a. oraz zasadę zaufania z art. 8 K.p.a. 29. Zawarta w art. 8 K.p.a. zasada budowania zaufania obywateli do organów państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., *sygn. akt III SA 729/84, NSA 1984, Nr 2, poz. 117), podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa". 30. Powyższe naruszenie jest wystarczająca przesłanką do uchylenia decyzji tak Organu I instancji, jak i Organu odwoławczego, który naruszenia te zaaprobował. Na marginesie jednak Sąd wskazuje, czego Organ I instancji nie dostrzegł, że w każdym postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, czy zostało ono wszczęte na wniosek, czy też z urzędu, organ musi zawsze dokonać samodzielnych ustaleń dotyczących strony postępowania. Są to ustalenia o znaczeniu fundamentalnym, bowiem rozstrzygają, o czyim uprawnieniu lub obowiązku będzie się orzekać w konkretnym procesie. Decydując o przypisaniu określonemu podmiotowi statusu strony, organ musi ocenić jego sytuację prawną w dwóch aspektach. Po pierwsze, stroną może być wyłącznie podmiot posiadający zdolność administracyjnoprawną (art. 29 K.p.a.). Po drugie, stroną może być wyłącznie podmiot, którego interesu prawnego (obowiązku) dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.). Tylko łączne spełnienie tych warunków uprawnia do przypisania jednostce statusu strony postępowania administracyjnego. Tymczasem Organ chaotycznie i "na bieżąco" ustalał strony prowadzonego postępowania "rękami" Skarżącego, wielokrotnie żądając przedstawienia stosownych dokumentów, zamiast profesjonalnie i szybko a przede wszystkim jednym pismem zwrócić się do Skarżącego o uzupełnienie informacji (dokumentów). Takie działanie także świadczy o naruszeniu normy art. 8 K.p.a. 31. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.